2018年3月13日，国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议。根据该方案，改革后，国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门26个。

其中国务院组成部门调整组建自然资源部，不再保留国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局。自然资源部对外保留国家海洋局牌子。

2018年3月17日十三届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定，批准了这个方案。

国务院机构改革方案通过！

海洋知圈原创文章，转载需后台联系我们授权

对外保留牌子”的行政法内涵

作者：蓝辉

“对外保留牌子”是我国行政组织法里的一种特殊制度与法律实践，它不是一般的生活用语，也不是单纯的物理状态（“仅仅在墙上加挂一块空牌子”），而是具有丰富行政法内涵和实体法律意义的特定机构编制术语，在我国行政组织法中具有特殊法律地位。不仅中央国家机关存在“对外保留牌子”的现象，如工业和信息化部对外保留国家航天局、国家原子能机构牌子，地方政府部门也广泛存在类似情况，如吉林省人民政府办公厅对外保留吉林省人民政府调查研究室、吉林省人民政府参事室的牌子。本文并非严肃的学术论文，而仅是茶余饭后的杂文，供感兴趣的读者品味与思考。

“对外保留牌子”的法律依据

在我国现行行政组织法中，并没有关于“对外保留牌子”的明文条款，但其法律依据依旧是非常充分的。本文仅以中央国家机关作为论述对象。

（一）机构职能和名称的确定具有明确的法律依据。《中华人民共和国国务院组织法》第八条规定：“国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定。”《国务院行政机构设置和编制管理条例》第三条规定：“国务院根据宪法和国务院组织法的规定，行使国务院行政机构设置和编制管理职权。国务院机构编制管理机关在国务院领导下，负责国务院行政机构设置和编制管理的具体工作。”第七条第二款规定：“国务院组成部门的设立、撤销或者合并由国务院机构编制管理机关提出方案，经国务院常务会议讨论通过后，由国务院总理提请全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，提请全国人民代表大会常务委员会决定。”第八条规定：“国务院直属机构、国务院办事机构和国务院组成部门管理的国家行政机构的设立、撤销或者合并由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定。”上述规定表明，国务院组成部门及其管理的国家行政机构的职能设置、名称设定，在法律上具有一定的弹性，“对外保留牌子”虽未明文表述，但已蕴含在上述法律、法规规定之中，属于有权机关可以采用的机构编制方案之一。

（二）“对外保留牌子”体现了法律和国家行政机构改革的要求。《国务院行政机构设置和编制管理条例》第四条规定：“国务院行政机构的设置以职能的科学配置为基础，做到职能明确、分工合理、机构精简，有利于提高行政效能。”“大部制改革”更是从形式上与实质上明确了相关要求。与“加挂牌子”（一般是在改革中给相关机构增加了职能，但原有的机构名称无法较好地体现新增的职能内容）不同，“对外保留牌子”一般是由于机构撤并后，被撤并机构的名称具有较强的不可替代性，从而折衷采取的编制设计方案。

其具体原因和情形包括：

1.被撤并机构的专业性、行业特殊性、重要性相对较强，或原机构规模相对较大，在一定历史时期内保留其牌子，有利于相关行业的发展和改革前后工作的衔接、队伍的稳定。例如，我国航天事业、核能事业离不开中央的统筹协调和坚强领导，在国务院序列里保留国家航天局、国家原子能机构的牌子，有利于这些事业的持久稳定发展，事实上也取得了良好的效果。

2.保持专业性，更好地满足法律、法规和其它规范性文件的要求。我国立法技术的一大特点，是行业立法时惯常采用“国务院某某行业主管部门”或类似的表达技术。在这一背景下，相关部委开展特定行业管理工作时，采用“对外保留”的“牌子”名义，比直接使用部委自己的名义，要显得更加专业与合理，在法律衔接上也更加便利。

3.出于国际交流的需要。例如，国家国防科技工业局以国家原子能机构（CAEA）的名义组织协调政府和国际组织间原子能方面的交流与合作，以国家航天局（CNSA）的名义组织协调政府和国际组织间航天活动方面的交流与合作。

（三）“对外保留牌子”并不意味着终生不变。《国务院行政机构设置和编制管理条例》第十二条规定：“国务院行政机构设立后，需要对职能进行调整的，由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定。”历史地看，我国许多重要机构的设立、撤并都经历了反复。例如，1956年5月国家技术委员会成立。1958年11月，国家技术委员会被撤销，设立科学技术委员会。1970年6月22日，科学技术委员会撤销，1977年9月又恢复设立。1978年更名为国家科学技术委员会。1998年3月，又更名为中华人民共和国科学技术部。

时至今日，科技部已成为中国开拓创新的重要领头羊。从整体上看，机构改革和时代特征、社会经济发展、国际形势变化等因素密切相关，行业的重要性和机构单独设立的必要性，在不同的历史阶段并非是一成不变、紧密相连、“无缝”对应或呈正相关关系的。随着历史条件和具体环境的变化，相关重要行业管理机构的设立与撤并具有反复性与周期性。因此，一切要向前看。

2

“对外保留牌子”的法律内涵

（一）被撤并机构原有的独立机关法人地位、独立行政主体地位丧失

机关法人，是指“依法行使国家权力，并因行使国家权力的需要而享有相应的民事权利能力和民事行为能力的国家机关。”行政主体，是“行政管理法律关系的一方当事人，是指能以自己名义行使国家行政职权，作出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能对外承担行政法律责任，在行政诉讼中能作为被告应诉的行政机关或法律、法规授权的组织。”

“对外保留牌子”意味着被撤并机构不再是法律上的独立实体机构，仅是在特定条件下可以单独使用“牌子”所指称的名义。因此，被撤并机构在民法上的独立机关法人地位（（《民法总则》中规定为特别法人的一种））、在行政法上的独立行政主体地位彻底丧失，其法律人格被相应的国务院部委所吸收。

那么，“对外保留牌子”的被撤并机构，在以“部委内设机构的形式”保留一定数量的原有业务司局的情况下，可以被视为机关非法人机构吗？

机关非法人机构，是指“依法享有国家赋予的权力，但不具有法人资格。”例如，在“派出机构”框架下，公安局属于机关法人机构，但公安局派出所则属于机关非法人机构。应该说，在“对外保留牌子”的情况下，名义上存在的“国家某某局”是否可视为机关非法人机构，需要结合其具体的“三定方案”、相关法律规定来认定。

（二）在“对外保留”的“牌子”之下可以设立相应的半实体或实体机构

从国家航天局、国家核安全局、国家语言文字工作委员会等“对外保留牌子”的“机构”来看，在“对外保留”的“牌子”之下，可以设立相应的局级领导职数、业务司局、派出机构或直属机构。例如，国家航天局设有局长（一般由工信部副部长兼任）、副局长、秘书长等领导职数，和综合司、发展计划司、系统工程司、外事司、协调司等内设司，以及国家航天局新闻宣传中心、国家航天局探月与航天工程中心、国家航天局对地观测与数据中心、国家航天局航天遥感论证中心等。国家核安全局设立局长、核安全总工程师和核设施安全监管司、核电安全监管司、辐射源安全监管司3个内设司（同时也是环境保护部的内设司），环境保护部华北核与辐射安全监督站、环境保护部华东核与辐射安全监督站等7个派出机构（事业单位），环境保护部核与辐射安全中心、环境保护部辐射环境监测技术中心等多个技术支持机构，以及相关下属企业。国家语言文字工作委员会则设立了咨询委员会、科研规划领导小组、科研规划领导小组、语言文字规范（标准）审定委员会等组织。

可见，处于“对外保留牌子”状态的“牌子式非法人机构”，可以使用所属的部委（独立法人机关）的名义，在外设立具有独立法人地位的派出机构、技术支持机构，也可以直接用自己的名义设立相应的二级单位或非编常设机构、内部议事协调机构、临时机构等。

需要注意，国家国防科技工业局、国家航天局、国家原子能机构实际上是按照“一套人马，三块牌子”的模式来运行的。其中，国家国防科技工业局，是由中华人民共和国工业和信息化部管理的国家局，属于独立机关法人、独立行政主体。这也是国家航天局、国家原子能机构的“内设机构”和“下属机构”看起来比较多的重要原因，实际上它们的这些机构是国家国防科技工业局的机构。例如，国家原子能机构下属的“国家核应急响应技术支持中心”，另外一个名称为“国防科工局核应急响应技术支持中心”：

同时，“国家航天局新闻宣传中心”的正式编制名称是“国家国防科技工业局新闻宣传中心”：

因此，“国家核应急响应技术支持中心”等下属机构并不具有独立的法人地位，主要是一块加挂的牌子；“国家航天局新闻宣传中心”等并不具有法人地位。

相比之下，“国家核安全局”模式更有看点，即以“环境保护部”的名义设立“国家核安全局”的派出机构或下属机构。

但是，如果中央编制管理部门同意，在部委管理的国家局被撤并但“对外保留牌子”的情况下，是可以考虑直接以“牌子”所指称的名义（国家某某局）设立派出机构或下属机构的，如“国家某某局XX中心”；或者，可以争取使用部委的名义设立“国家某某局”的派出机构或下属机构，同时加挂国家某某局派出机构或下属机构的牌子，如“某某部XX中心（国家某某局XX中心）”。

3

“对外保留牌子”的机构设置法律实践

（一）主要局领导职数、主要业务司局一般均会保留

按照惯例来看，国家部委管理的国家局被撤销但“对外保留牌子”后，该国家局在“牌子”下的设置实践包括：

1.“名义上的领导班子”可以存在

国家部委管理的国家局被撤销但“对外保留牌子”后，往往仍会设立局长（一般由所属的部委副部长兼任，少数可能会由部长亲自兼任），部分还设有副局长、秘书长等职务。

此时，局长不再具有该“局”法人代表地位。

该“局”也不再设党组。国家航天局、国家核安全局等的设置均说明了这一点。

2.专业性较强的业务司会被保留，并往往在“对外保留”的“牌子”名义下开展工作

相关业务司局，由于具有不可替代的行业属性和专业特点，在改革中既不太可能被撤销，也难以与行业外的司局合并，因此当“国家局”撤销，融入“部委后”，这些业务司局仍旧会继续履行相应的工作职责。但是，从实践来看，“对外保留牌子”下保留的专业司局数量不会太多，因此，在原“国家局”框架下业务较为接近的相关司局，在“对外保留牌子”框架下很可能需要“彼此合并”，从而显得更为精简，但这也可能导致一个司局会有十余个内设处室。

在上述机制下，相关的行业性行政管理、行政审批工作，仍由上述被保留的业务司局开展，甚至仍会由“对外保留牌子”框架下的副局长、局长分级审查，并报部长审批。同时，“国家某某局”公章仍然会存在，并且具备相应的法律效力。

这些内设司局在党务系统（部委机关党委）框架下，很可能会组成一个“党支部”或“党总支”，并由“国家某某局”局长担任书记。

不过，必须指出，与国务院部委管理的国家局相比，“对外保留牌子”的被改革机构虽然依旧有局长、副局长和相应的业务司（同时也是部委的业务司），但其行政行为在法律上仅具有内部性，一般只有经部委（挂该牌子的行政主体）确认，才会产生法律上的对外效力，但是经法律授权的可能除外。

近年来，编制部门有“不得采取一个机构配多套领导班子的方式设置相对独立运行的机构，确因工作需要，必须保留牌子的，可采取一个机构、一个班子、几块牌子的方式设置部分机构”的明确要求。因此，“对外保留牌子”后，虽然被改革机构的名称、局领导、公章、核心业务司局往往都会存在，但想成为“相对独立运行的机构”已经是不太现实的想法，对此必须保持清醒的认识，明确改革的基本要求和红线。

3.行政管理、部分专业性相对不强的内设司局与后勤部门往往会被撤并

国家局被“融合”进部委后，其原有的行政管理、普通的内设司局与后勤部门，往往会被部委的对应部门所整合吸收。具体而言，国家局原有的办公室、人事司、法制司、科技司、机关党委、机关服务中心等，往往都会被撤并，即“合并同类项”改革模式。不过，由于合并后部委所辖人员规模大为扩张，依靠数量有限的业务司内设处室，可能无法有效处理相关工作。因此，在一定历史时期内，可能会出现“人事司干部一处、干部二处、干部三处”这样的设置，实行一个司局统一领导下的处室分领域、分行业负责制。其他被撤并司局情形也类似。也就是说，虽然“被撤并的国家局”原辖有关业务司一道被撤并了，但其下辖的职能处室更名后可能还会得到保留，相关人员不用担心“下岗”、“失业”。这也为不少改革实践所证明。

总之，改革后，虽然独立机关法人地位、独立行政主体地位不在了，但实践表明，历次改革后，国家局的牌子还在、局长还在、主要内设司局还在、公章还在，最重要的是，队伍还在！国家局在事实上并没有消失，而只是在法律上换了一种存在形态。

旗帜不倒，精气神长存。改革不仅仅是物理组合，更是化学反应，它让我们强身健体，力量更加集中，身手更为干练，推动我们的事业百尺竿头更进一步。21世纪才刚刚展开波澜壮阔的画卷。

敢问未来路在何方？路在脚下。不要迷茫，不要彷徨，不要慌乱，不要悲观，不要说风凉话，不要自嘲，更不要危言耸听、满腹负能量。

前人已经踏出了不同的路，为我们提供了有益的参考和借鉴。世上本无路，路是人走成。走我们自己的路，或许日子会过得更加出彩呢！......查看原文：https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzI5OTEwNTE0NA==&mid=2650111567&idx=1&sn=f5e4f18a37a1900a1965a7a4740a98ea&chksm=f49a7058c3edf94e8d641f1b458a4efb0f48ddf20c1e44f8408ca89cdfc8937542fa5520c471&mpshare=1&scene=1&srcid=0317J3OtphFh09Cjd9GIxAop#rd