海洋财富网综合消息 编者按 海岛作为壮大海洋经济、拓展发展空间的重要依托，保护海洋环境、维护生态平衡的重要平台，其战略地位日益突出。但是，随着沿海经济发展和海岛开发利用活动的逐渐增多，海岛管理问题日益显露。
立法护岛 恰当其时
“海岛在急剧减少，有的是自然灭失，但更主要是人为造成的，这就是我们要立法保护海岛的原因。”
在我国300万平方公里的辽阔海域中，分布着成千上万个海岛。国家海洋局海岛管理办公室主任吕彩霞介绍说：“我国有史以来规模最大的一次海岛调查还是在上世纪80年代末90年代初，当时动用了2万名科技工作者，调查出面积
事实上，海岛具有重要的经济价值。中国工程院院士金翔龙认为，随着沿海地区空间资源日趋紧张，开发、建设海岛，以海岛为依托发展我国第二海洋经济带十分必要。
近年来我国海岛开发的步伐加快，在海岛港口、旅游、能源等方面的开发已形成一定的规模和技术优势。如我国首个在海岛建设的港口洋山深水港，到2020年设计年吞吐能力达1500万标准箱以上；舟山岙山岛国家石油储备基地，其启用使国家石油战略储备能力获得了很大提升；海南从一个边陲海岛向“国际旅游岛”进军，其旅游业从一个无关紧要的小行业发展成为“举足轻重”的支柱产业。
吕彩霞告诉记者，国家对海岛的发展非常重视，从组织机构建设、海岛保护与管理、科研支撑能力等方面开展了大量卓有成效的工作。然而，随着海岛开发利用活动逐步增多，问题还是日渐显露。
比如，海岛特殊的自然、区位条件，决定了其经济活动局限性大，经济发展总体滞后，社会事业和基础设施薄弱，居民生产生活条件艰苦，因而被人们称为“东部的西部”。与此同时，许多海岛资源被破坏，生态环境有所恶化；海岛法律制度不健全，开发建设缺乏规范；海岛管理体制不顺，缺乏统一综合管理……种种问题对海岛的开发与保护十分不利。
“立法的紧迫性显而易见，这不仅关系到海岛居民的生存与发展，更关系到国家长远利益。特别是海岛资源所有权、开发利用人的权利和义务以及国家权益维护等都需要立法予以保障，以实现依法用岛，在法制化框架内推进海岛的可持续发展。”吕彩霞说。
统一管理 加强保护
“海岛远离大陆，散落在茫茫大海上，管理难度一直很大，需要建立一种综合协调的管理机制。”
厦门市有17个无居民海岛，成众星拱月之势环绕厦门岛。虽然这些岛屿有着丰富的景观，但其生态系统也十分脆弱。如猴屿上植被覆盖率曾达90％以上，每到秋季，整片火红的“相思林”十分绚丽；然而，由于一度缺乏管理，有人在岛上炸岛取石，当作建材石料外运，破坏了岛上的生态，直到厦门市对其进行专门的生态修复，猴屿才重新变回一道亮丽的风景。
吕彩霞告诉记者，事实上，由于海岛远离大陆，散落在茫茫大海上，管理难度一直很大，需要建立一支专业的管理和技术队伍，配备船舶、飞机等管理设备，这就需要建立一种综合协调的管理机制。然而，由于缺少专门的法律依据，长期以来海岛管理存在职责交叉、条块分割、权责不清的现象。特别是占海岛总数94％的无居民海岛，更成了管理上的“盲区”，近年来一些沿海地区甚至兴起了一股“岛主”热，私自占用和开发无居民岛的情况时有发生。
针对这些情况，沿海一些地方政府一直在探索好的管理模式。如厦门市
吕彩霞认为，《海岛保护法》的实施，将从根本上扭转目前普遍存在的“无序、无度、无偿”的用岛局面，建立海岛开发、保护与管理的新秩序，实现依法“管岛、用岛、护岛”。
《海岛保护法》的亮点之一，在于建立了海岛保护规划制度。缺乏针对性的海岛规划是导致盲目开发、破坏性开发的重要原因。海岛保护规划作为海岛法的核心制度之一，建立了由国家、省域、县域海岛保护规划，直辖市、地级市、县、镇海岛保护专项规划，以及可利用无居民海岛保护和利用规划构成的国家海岛保护规划体系，保证了规划的科学性和可操作性。
《海岛保护法》的另一个亮点，在于创建了无居民海岛集中统一管理制度。长久以来，无居民海岛权属性质不清，是其保护与开发面临的突出问题。《海岛保护法》明确规定，“无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使所有权”。这是我国立法第一次对无居民海岛的所有权性质作出明确规定。海岛法建立的无居民海岛开发利用审查批准、无居民海岛有偿使用等制度，将从根本上规范其开发利用秩序。
“这些年我国一直在提倡高效、集约的管理模式，对无居民海岛实行集中统一管理，就是为了消灭管理上的盲区。今后无居民海岛的使用只有两级审批，除了国家就是省里，相信其使用水平会得到有效提高。”吕彩霞说。
不过她坦言，海洋主管部门今后也将面临不小的压力。“比如如何征收海岛使用金最为合理？每个海岛的情况千差万别，离大陆的远近、植被覆盖情况、周边环境等等，都决定了其不同的利用价值，决定了从国家得到使用权应该付出不同数额的使用金。我们现在提倡以基本金额加评估的办法决定。类似的难题还有很多，都需要我们去不断摸索。”
开发保护 并行不悖
“总结这些年的经验，第一是要保护，第二是要开发。合理开发、有序使用也是一种保护。”
三角洲岛一向以“水清，石奇，沙幼”三绝著称于南海。虽然岛上迷人的海水活动场声名远扬，但为了保护原始的生态环境，开发单位限量控制上岛游客，一年大约只接待1万人。多年来，清澈碧绿的海水、洁白无瑕的沙滩、琳琅满目的海底珊瑚礁始终如故，支撑了三角洲岛的可持续发展。
近年来，过度开发给海岛生态环境造成极大的压力。国家海洋局一直致力于加强对海岛的保护。自1963年以来，我国已建立了近20个国家级海洋类型自然保护区和40多个地方级海洋类型保护区，这些保护区为防止海岛生态恶化，促进典型自然生态系统的保护起着不可估量的作用。
总结这些年海岛保护的经验，吕彩霞认为，“第一是要保护，第二是要开发。合理开发、有序使用也是一种保护。”
如何统筹协调海岛的保护与利用，正是海岛立法要解决的主要问题之一。吕彩霞介绍，从已经开发利用的海岛来看，普遍缺少规划，开发的随意性很大。一些有居民海岛不顾资源环境条件，盲目上项目；一些地方随意在海岛上开采石料、破坏植被；一些地方随意改变海岛海岸线，破坏了海岛及其周围海域的生态；一些单位任意在海岛上倾倒垃圾，把海岛变成了垃圾场；一些地方滥捕、滥采海岛上的珍稀生物资源，致使生态系统恶化……
《海岛保护法》确立的海岛生态保护制度将改变这一切。吕彩霞说，《海岛保护法》明确规定了哪些海岛可以开发，哪些绝对不能开发，哪些可以保留到以后再开发，并提出了一系列生态保护的具体措施，例如，禁止采挖、破坏珊瑚和珊瑚礁，禁止在海岛沙滩采挖海沙，未经批准利用的无居民海岛应当维持现状，禁止采石、挖海沙、采伐林木以及进行生产、建设、旅游等活动。同时规定，安排海岛保护专项资金，用于海岛的保护、生态修复和科学研究活动。
“今后所有的海岛开发，我们都要求高起点；如果没有高起点，那就宁可不要开发。因为海岛的生态系统十分脆弱，破坏一个就少一个，我们希望将来每一个海岛都成为‘海上明珠’，而不要成为遗憾。”吕彩霞说。
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