国家海洋公园:概念、特征及建设
李悦铮1,3,王 恒2
(1.辽宁师范大学城市与环境学院;2.辽宁对外经贸学院旅游管理系;3.辽宁师范大学海洋经济与可持续发展研究中心)
国家海洋公园是国家公园中重要的一种类型。2008 年,李悦铮主持的《大连长山群岛旅游度假区总体规划》中首次提出建立国家海洋公园。在此规划基础上,王恒完成了《国家海洋公园建设与保护研究》的博士论文。2011 年 5 月 19 日,国家海洋局发布了首批国家级海洋公园名单。然而,有关国家海洋公园的系统、深入的研究在我国尚不多见,明确国家海洋公园的概念、特征以及建设等问题迫在眉睫。
一、国家海洋公园的概念及类型
1. 国家海洋公园的概念
国家海洋公园通过建立以海洋区域内的生物多样性和海洋景观保护为主,兼顾海洋科考、环境教育以及休憩娱乐的发展模式,使生态环境保护和社会经济发展等目标共同得到较好的满足,因而得到了人们的普遍认可,成为国际上海洋环境保护区设立和发展的主要模式。
在各个国家和地区的国家海洋公园发展中,由于不同的地理区位、自然环境以及地方社会经济发展的差异,各国国家海洋公园的类型存在着较大的差异 ,名称也不尽相同,如国家公园(NationalPark)、国家海洋公园(National Marine Park)、国家海岸公园(National Coast Park)、国家海滨公园(National Seashore)、国家海洋保护区(NationalMarine Sanctuary)等。
多数的海洋保护区以生态系统及生物多样性保护为主要目的,并不适宜开展大规模的休闲游憩等活动。然而,也有相当数量的海洋保护区能够在确保生态系统保护的前提下,面向公众开展一定规模的休闲游憩活动,这些保护区成为了国家海洋公园的主体,例如:美国的国家海岸公园,加拿大、澳大利亚等国的国家海洋公园等。不同的国家和地区,不仅对于国家海洋公园的称谓不一,而且在概念界定上也没有一个较为一致的标准。
2010 年国家海洋局修订了《海洋特别保护区管理办法》,正式将海洋公园纳入海洋特别保护区的体系中,即国家海洋公园应从属于海洋特别保护区,应按照海洋特别保护区的相关规定对国家海洋公园进行管理。
笔者认为,国家海洋公园可定义为:由中央政府指定并受法律严格保护的,具有一个或多个保持自然状态或适度开发的生态系统和一定面积的地理区域(主要包括海滨、海湾、海岛及其周边海域等);该区域是旨在保护海洋生态系统、海洋矿产蕴藏地以及海洋景观和历史文化遗产等,供国民游憩娱乐、科学研究和环境教育的特定海陆空间。
2. 国家海洋公园的类型
世界各个国家和地区的海洋保护区类型繁多,其分类标准也各有不同,保护区可按照主要保护目的、保护地位、保护水平、保护的生态尺度以及保护时限等划分为不同的类型,对不同要求的保护区域进行保护与管理。然而,对于作为海洋保护区的重要类型之一的国家海洋公园进行进一步的再分类,则少有文献涉及。笔者从空间差异的角度对国家海洋公园进行基本分类,即主要分为:海岛型国家海洋公园与海滨型国家海洋公园两大类。
(1)海岛型国家海洋公园
海岛型国家海洋公园主要是指由分布在海洋中被水体全部包围的较小面积陆地及其周围海域所构成的海陆空间,旨在保护天然岛屿及其周围海域中的生态系统与自然资源及景观。例如,美国的海峡群岛国家公园(Channel Islands National Park)等。
(2)海滨型国家海洋公园
海滨型国家海洋公园主要是指由位于大陆与海洋之间的较大面积陆地及其外围海域所构成的海陆空间,旨在保护原始海岸及其周围海域中的生态系统与自然资源及景观。例如,美国的哈特拉斯角国家海滨(Cape Hatteras National Seashore)等。目前,我国各个地区的国家海洋公园类型绝大多数属于海岛型国家海洋公园,下一步亟需建设海滨型国家海洋公园。
3. 国家海洋公园的选址及范围
国家海洋公园的选址是一个复杂的过程,这个过程不仅要科学地鉴别出具有代表性的海洋生态系统、水文、地质、地貌和气候等自然特征的地区,更要不断地分析那些难以客观测定的因素,例如争相使用海域、土地和资源,以及公园对地方社会、经济等方面的影响。选址时应充分考虑地理区位、经济区位、交通区位、行政区位、文化区位等因素,同时调查周边是否有竞争性或互补性的旅游目的地,在综合分析的基础之上选择最适宜的位置建设国家海洋公园。
由于海洋是一个开放的巨系统,因此,只有受到保护的面积足够大,对某些群落及脆弱生境的影响方可得到缓冲,从而保证其关键部分的群落相对不易受到干扰。另外,只有在一定的范围内拥有可控制的资源开发,才能使大型海洋保护区在政治上具有可行性。针对不同的保护目标,大量的理论与实证研究对国家海洋公园的面积行了论证,但由于研究角度及理论基础等差异,其结论也存在着较大的不同,目前尚未形成一个相对统一的意见,但多数的意见认为需要区域 10%~35%的海域。总之,大型的海洋保护区可覆盖完整的海洋生态系统,能够建立综合的管理体制,保障海洋资源利用的可持续性,同时能为当地社区带来明显的利益。当然,只有符合海洋保护区生态环境保护目标的海域才能允许此类利用。
二、国家海洋公园的特征
在一些人口密度较小的国家,如美国,其海岸带尚存在大量保存完好的或受人类活动影响较小的原始自然海岸,大量的原始沙坝、潟湖和湿地沼泽、沿海森林是美国国家海洋公园的主体,如鳕鱼岬(Cape code)国家海岸公园;也有以保护滨海山地及森林自然景观为主的国家公园,如阿卡迪亚(Acadia)国家公园等。
在一些人口众多、地理空间较为狭小、沿海经济发展历史较为悠久的国家,例如:英国、日本等,其沿海地区原始的、未受人类开发活动影响的区域早已不复存在,其国家海洋公园建设的主要目的是恢复及保护已开发的、尚未遭破坏或轻度破坏的自然景观及历史文化景观。另外,在加拿大,国家海洋公园的设立主要考虑海域环境,即以保护独特的海域水生生态环境为主,如布鲁斯半岛(BrucePeninsula)国家海洋公园。
尽管各国国家海洋公园的设立存在较大的差异,但公园的特征基本类似:(1)提供一个海洋生态保护的场所;(2)提供一个海洋游憩娱乐的场所;(3)提供一个海洋研究及环境教育的场所。
因此,不论是IUCN的“国家公园”,澳大利亚的“海洋公园”,还是美国“国家海岸公园”,加拿大的“国家海洋公园”,均是站在公众利益的角度,强调保护脆弱的海洋生态环境和生物多样性,也都不排斥游憩、科研、教育等合理的资源利用模式。
国家海洋公园作为海洋保护区的一种类型,以保护海洋区域内的生物多样性和海洋景观为主,兼顾海洋旅游娱乐的发展模式得到了人们的普遍认可,成为沿海各国海洋保护区建设的主要选择模式之一,其设立的根本目的在于保护特殊海域的生态系统以及自然和人类历史文化遗产,把人为的影响降低到最低点,以实现自然及文化历史遗产的代际共享。
三、国家海洋公园的建设
1. 完善国家海洋公园相关法规
法律规范是制度实施的基础与保证,任何制度想要在实践中高效运转都需要具有强制力的法律制度来支撑,国家海洋公园的建设亦是如此。完善的立法是国家海洋公园制度得以良好实施的坚实后盾。虽然我国已颁布实施了《自然保护区管理条例》《海洋环境保护法》《渔业法》《海洋自然保护区管理办法》《海岛保护法》《海洋特别保护区管理办法》《国家级海洋公园评审标准》《水生动植物自然保护区管理办法》《水产资源繁殖保护条例》等众多有关海洋保护区和渔业的法律规章,但有关国家海洋公园的具体操作规范却缺乏明确统一的法律文件,尚未形成完善的法律体系。因此,应依据现有各项法律制度,在广泛调查、征求意见与综合研究的基础上,及时颁布国家海洋公园相关法规,对海洋生态环境的保护与管理、海洋保护的投入与补偿、保护与开发的关系调节等进行统一的规定与协调,通过立法规范公园的建设与管理。
2. 实施对当地的渔民相关补偿
由于国家海洋公园的设立,渔民丧失了一部分重要的传统渔场,造成其捕捞成本的上升及渔获物的减少。此时,如果渔民的其他替代性收入来源也很有限,则进行经济补偿是必要的。如果没有相关补偿,可能大大减少渔民对公园的接受程度,从而增加了公园的管理难度,使区域长期的渔业效益难以实现。此外,更多的让渔民参与到国家海洋公园的建设与管理之中会在很大程度上增加渔民对公园的认同感与归属感。
3. 转变区域经济社会发展模式
作为一种文化资源,国家海洋公园在游憩娱乐、科学研究以及环境教育等方面具有其相应的作用。现阶段,世界各国大多通过禁渔政策以缓解水产资源的捕捞压力,却也不可避免地导致了很多以捕捞为生的渔民在退出渔业生产后因缺乏其他生产技能而很难转移到其他社会生产部门,当地渔民的生计问题成为区域发展的主要阻碍。然而,绝大多数国家海洋公园可以作为观光游览的旅游目的地,通过开展海钓、观鲸、潜水、水径、摄影等生态旅游活动能够吸收大量渔民实现就业,使其继续从事与渔业相关的各类工作,从而稳定当地社区,促进再就业。此外,新增的经济效益可用于公园自身的建设与维护,缓解政府财政压力。例如,澳大利亚大 堡 礁 国 家 海 洋 公 园(Great Barrier Reef MarinePark)就是一个成功的典范,保护区内的旅游、潜水、休闲渔业等已成为公园的基本收入来源;此外,在牙买加的蒙特哥贝海洋保护区(Montego Bay),通过对旅游活动的收费促使保护区的经费达到完全自给。
4. 科学经营管理国家海洋公园
由于我国现阶段尚未建立国家公园体系,没有类似美国国家公园局(National Park Service)这样的机构全权负责管理全国的保护与游憩用地。目前,我国在管理模式上采用的是有别于美国、加拿大及澳大利亚等国的属地管理模式,尽管该模式与我国如今的风景名胜区、自然保护区、地质公园、森林公园、矿山公园以及湿地公园等诸体系的相互独立且重复的现状相适应,但其所导致的开发不当、保护不力、经营不善等问题长期以来一直是各界争论的焦点所在。鉴于此,我国的国家海洋公园管理应借鉴国际成功经验,采用国家层面统管全局的垂直管理模式,实行统一协调管理与分级、分部门管理相结合的体制。由国家海洋管理部门(如:国家海洋局)负责监督管理,并直接设置管理机构负责公园的日常保护、利用和管理等工作,上对国家负责,下对国民负责。地方政府及环保、旅游、渔业、国土、交通等相关部门负责配合与协调。在公园的日常管理中,应将生态保护