卓友瞻：渔政管理是渔业行政管理工作的重要内容和主要职责。它是伴随渔业生产力的发展、社会进步和文明程度的提高而产生和发展的。

我国的渔业有着悠久的历史，早在二千多年前就有关于渔业管理的文献。周文王时的《逸周传》中记载“不骛泽”即不能竭泽而渔，不能滥捕。新中国成立后，为保护渔业资源、管理渔船，渔政管理机构应运而生。回顾我国渔政管理工作的发展历史，了解渔政工作在我国社会经济发展中的地位和作用，将有助于促进我国渔政工作者牢记使命、努力开展工作。为此，本刊记者专访了原农业部总经济师、渔业局局长卓友瞻，他向我们讲述了从新中国成立到1998年期间我国渔政工作的发展历程。

五十年代中期采取三大措施，渔政管理开始起步；五十年代后期至文革结束，渔政管理基本瘫痪。

中国水产：您是渔业界的元老，主持渔政管理工作多年，请您向我们的读者介绍一下新中国的渔政管理工作是如何起步的？

卓友瞻：新中国的渔政管理萌芽于上世纪50年代初，中止于上世纪50年代后期至70年代中期。

建国初期，1953年农业部水产管理总局就设有渔政科，当时的主要工作是组织生产、发放渔业贷款，供应渔盐和防风抗灾，没有保护渔业资源的职能，也没有执法人员和手段。

50年代中期，由于各海区不断出现争夺渔场、损害渔业资源的情况，沿海国营渔轮与群众渔船，拖网作业与定置作业的矛盾日益突出，特别是有大批日本渔轮进入我国沿海渔场，掠夺我国渔业资源，损坏我群众网具的事件时有发生。为加强渔业资源管理，维护我国渔业权益，国家采取了三项重大措施：

一是对我国主要海区捕捞渔场、作业方式进行限制。1955年国务院颁布了由周恩来总理签署的《关于渤海、黄海及东海机轮拖网渔业禁渔区的命令》，对日本渔轮同时也包括我国营渔轮生产渔场进行限制。

二是设立渔政管理专门机构。1956年成立水产部，设立了渔政司，其主要职责是保护水产资源、管理渔船、解决重大渔业纠纷，发放渔贷、征收渔业税、研究渔区合作社收益分配等经济政策。

三是对渔业资源有了初步管理。1957年水产部颁布了《水产资源繁殖保护暂行条例（草案）》，在重点省、市试行。

这三项重大措施标志着我国渔政管理从内容到职能发生了重大变化，渔政管理工作真正开始起步，但仍没有渔业执法专门队伍和装备。

1958年“大跃进”期间，由于一味追求高产放“卫星”，哪里顾得上保护资源？60年代初，经济困难时期，又出现了是“救人”还是“救鱼”的问题，哪里有条件去“护渔”？“文革”期间，整个渔业管理都处于完全瘫痪状态，更谈不上渔政管理了。

1978年至1998年，渔业管理法规逐步完善，渔政管理职能不断拓展，执法机构逐步健全，渔政管理逐步走向法制化轨道。

中国水产：请您谈谈改革开放后我国渔政管理都做了哪些主要工作？

卓友瞻：改革开放之后，渔政管理迎来了新的发展机遇。1978年成立了国家水产总局，下设渔政局，主管水产资源繁殖保护、渔航安全、渔船检验和渔业电信工作。这才有渔政、渔港监督和渔船检验等真正渔政管理意义上的工作内容，渔政管理体系初步形成。

总局成立的第二年就先后召开了全国水产工作会议和18省（区、市）水产厅局长会议，会议研究贯彻落实党的十一届三中全会精神，端正业务指导思想，确立了水产工作三个调整重点：即合理利用资源、大力发展养殖、着重提高质量。鉴于渔业资源十多年遭受严重破坏的情况，与会代表和专家们强烈呼吁要加强渔业资源的保护，据此提出了要转变水产工作指导思想，特别强调要大力保护资源，调整近海作业，开辟外海渔场，加强科学管理。从此，渔业法治建设、渔政机构设置和执法手段得到加强。

1979年国务院颁布了《水产资源繁殖保护条例》。1982年7月，经国务院批准，农牧渔业部设立了水产局和渔政渔港监督管理局两个相平行的职能机构，渔政渔港监督管理局对外称“中华人民共和国渔政渔港监督管理局”，对内对外行使渔政渔港监督管理权。把渔政渔港监督管理摆到如此重要的位置这在我国渔业管理机构建设的演变过程中，是史无前例的。这就确保了渔政渔港监督管理权在政府职能转变中所应有的地位。在市场经济条件下，健全渔业法规，加强渔政管理，成为保护和促进渔业生产力发展的必然要求。

1983年，国务院批转的《关于发展海洋渔业若干问题的报告》通知中又强调指出：“海洋渔业要开创新局面，走出新路子，必须从指导思想上扭转片面强调捕捞，忽视保护和增殖资源的倾向。要健全渔业法规，加强渔政管理，严格保护、合理利用和积极增殖近海渔业资源”。在这一指导思想下，从上到下普遍重视渔业法规和渔政机构的建设，并开始组建渔业执法队伍。

1986年，我国第一部渔业大法——《中华人民共和国渔业法》颁布实施，《渔业法实施细则》等与之相配套的渔政、渔港安全监督、渔船检验以及环保、电信等分类法规制度也陆续出台实施。

据统计，1987年从中央到地方先后制定和发布的渔业法律、法规有500多件，有22个省（区市）以及各重点渔业县（市）建立了渔政渔港监督管理机构，各类渔业执法人员2万多人，渔政、渔监船（艇）500多艘。从中央到基层，初步形成了一个渔政渔港监督管理网络。至上世纪90年代后期，渔业行政执法工作普遍得到重视和加强，以《渔业法》为基础的渔业法律法规体系初步建成；海洋和内陆休渔制度进一步完善，渔船“双控”（船数、马力）指标进一步实施；全国建立了32个渔业环境监测网站；加大了200海里专属经济区和涉外渔业的管理力度；渔船检验和渔船出港签证率明显提高，其中海洋渔船检验率超过 50％；全国有渔业执法人员近3万人，执法船（艇）1000余艘，执法手段有明显改善，执法力量和执法水平有了很大提高。

中国水产：据我们了解，各海区原来都有一个海区渔业生产指挥部，后来怎么演变成海区渔政渔港监督管理局，他们又发挥了什么作用呢？

卓友瞻：各海区渔业生产指挥部是在上世纪50年代后期至70年代初期，根据海洋渔业生产发展的需要先后建立起来的。

50年代中、后期，由于对海上渔业资源的争夺，海上生产秩序混乱，我国先后与日本、朝鲜和越南签订了黄海、东海和南海北部湾的民间或政府间的渔业协定，划定近海禁渔区、保护区和作业协议区，规定双方作业船数和应遵守的事项。为加强对国内外渔船的管理，维护我国权益和海上生产秩序，经国务院和中央军委批准，先后建立了各海区渔业生产指挥部，由所属大军区领导或指挥部驻地所在省（市）党政主要领导担任指挥，组织并指导生产。指挥部成立以后，指挥部的领导和体制尽管作过一些调整，但一直是各海区渔业生产的领导指挥中心。他们在组织指挥各大渔汛生产、维护海上秩序、保护和增殖渔业资源、处理海上纠纷、维护我国海洋权益以及实施海上安全救助、防灾救灾等方面发挥了十分重要的作用，做出了历史性的贡献。

后来，根据形势的变化和海洋渔政管理工作的需要，在1983年经国务院批转的全国海洋渔业工作会议报告中，决定将三个海区渔业指挥部改为农牧渔业部直属单位，加挂海区渔政分局的牌子，代表国家管理各海区渔政工作。1985年农牧渔业部正式下达文件，对指挥部的机构、任务作了调整，主要职能开始从生产指挥型转变为渔政管理服务型，并逐步强化渔政管理职能，海区的渔业指挥船也改名为渔政船。1990年6月，经人事部批准，各海区渔政分局更名为海区渔政局，为部属正局级单位；1995年又进一步授予渔港监督和渔业安全管理的职能，并将各海区渔政局更名为“农业部××海区渔政渔港监督管理局”，对外称 “中华人民共和国××海区渔政渔港监督管理局”。

“以法兴渔、以法治渔”是促进渔业经济发展的根本保障，“统一领导、分级管理”是渔政管理的基本原则。

中国水产：您从1986年至1998年一直是渔政管理工作的主要领导，请您谈谈这期间渔政管理工作遇到了什么问题，有哪些成功经验？

卓友瞻：可以说1986年以后，依法兴渔，强化管理，渔业生产新秩序开始形成。我是在1986年开始接手主管渔政工作的，此前的两位渔政局长（朱祖武和左贞谬同志）已先后主持做了大量的开创性工作，为渔政管理打下了一定基础。但这个基础还十分脆弱。

当时的有利条件是，国家已颁布了《渔业法》，开始进入了“以法兴渔、以法治渔”的新时期，渔政管理有了一个好的起点，并前所未有的有了一支执法队伍。这是开展渔政管理最基本的条件。

难点是，水产业仍处在资源衰退、水域环境恶化、产量低、质量差，市场供应紧缺的状况还未得到改善。人们对渔政管理的认识还不够，把渔政管理同发展生产对立的片面观点还时有表现。

1985年中央发出关于“放宽政策，加速发展水产业”的指示，给渔业的发展以强大的推动力，但在放宽政策、搞活市场的同时，也给渔政管理工作增加了压力和难度，渔业法规不配套、管理手段薄弱的问题更显突出。特别是随着鱼价的放开，捕捞强度失控，地区间、生产单位间争夺资源加剧，渔业纠纷不断增多。

我印象最深刻的一件事是，1988年5月。山东省无棣县与河北省黄骅县因定置张网渔场而引起纠纷的案件。两省矛盾激化，调节不下来。农业部根据国务院的授权，进行了多次调查和协调，提出了划定两县定置网渔场临时管理线的仲裁意见，但两省对这一仲裁意见都不服从，有些渔民甚至跑到农业部门口静坐，结果把官司打到国务院和全国人大常委会。1989年4月，由国务院秘书长罗干主持，国务院、人大常委会、农业部、民政部的领导参加协调，国务院领导做了耐心细致的说服工作，经过一年多的艰苦工作，终于落实了农业部的仲裁意见，平息了这场风波。

此外，渔民近海捕捞作业为争夺渔业资源而在海上暴发群斗的事件时有发生；沿海和内陆水域因争夺养殖场地的纠纷也不断；为开辟外海渔场，我大批渔船压到对马、济州岛海域作业，有些渔民不了解相关法规进入他国领海生产或随意进入其港口避风，导致涉外事件频发，造成了不良的影响；等等。

面对这些难点，我们从健全法治、减轻近海捕捞强度，建立渔业生产新秩序入手

采取了以下措施：

一是建立健全各项法规，完善各项许可制度。1987年新制定并报国务院批转了《关于东、黄、渤海主要渔场鱼汛生产安排和管理规定》和《关于近海捕捞机动渔船控制指标的意见》，成为保护海洋渔业资源、维护海上生产秩序的两个法规性文件，并进一步完善各项许可制度，严格执行海洋和内陆水域的休渔期、禁渔区、保护区和幼鱼比例检查等多项制度，使我国渔业从自由捕捞的无政府状态开始进入科学管理的轨道。

二是总结经验、摆正位置、提高管理水平。我们认真总结多年来渔政管理工作中的好经验，提出了“以法兴渔、强化管理、公正严明、服务渔业”的方针，强调加强渔政管理要以促进渔业生产力的发展为宗旨，以服务渔业生产为己任，摆正渔政管理工作的位置，提高管理水平，使渔政管理工作获得广大渔民群众和社会的广泛支持。

三是实行“统一领导、分级管理”的原则，走有中国特色的渔政管理工作之路。由于渔政管理是个复杂的社会系统工程，不仅要依法管好渔业资源，还要依法管好渔港安全监督、渔船检验、渔业环保和渔业通信等，涉及方面广，任务十分繁重。因此强调要调动一切积极因素，发挥国家和地方积极性，实行“统一领导、分级管理”的原则；实行专管和群管相结合，保护与增殖资源相结合，渔政、港监、船检相结合，渔政部门与有关部门（公安边防、海洋、交通、工商及海军）相结合，水陆检查与市场管理相结合等措施，发挥多部门、多层次的功能，达到保护渔业资源、维护安全生产和渔业权益的目的，走有中国特色的渔政管理工作路子。

我们在注重调动各地渔政管理力量的同时，特别重视发挥三个海区渔政管理机构的国家队主导作用。

面临繁重的管理任务，单靠部局的力量是有限的，也很难适应。为了更好地发挥三个海区局的作用，当好农业部的助手和参谋，共同搞好服务和协调，采取了以下措施：

一是从1987年起，每年召开三个海区局的渔政工作会议，并形成年会制度。会上总结交流经验，研究部署下一年度的工作，明确任务，增强管理力度，提高管理水平。

二是争取渔政管理资金，在支持地方渔政建设的同时，重点帮助各海区局改善执法手段和办公条件。

三是增加海区局管理任务，扩大其管理职能，包括外海渔场管理、200海里专属经济区管理、北太平洋流网作业违规查处、南沙美济礁渔船管理及海区资源动态监测和渔业环保等，并授予渔港安全监督管理权。1987年农业部批准成立的“长江渔业资源管理委员会”，其办事结构也设在东海区渔政管理局，授予其管理职能。

据悉，近年农业部又将黄河流域和珠江流域的渔业资源管理工作分别交由黄渤海区和南海区局协调管理。各海区局都为农业部分担了任务，在维护渔业生产秩序，保护渔业资源、维护国家渔业权益等方面，发挥了主力军的作用。

四是重视海区渔政队伍的建设。积极推进海区和地方渔政执法人员纳入公务员管理序列，实行收支两条线，正确处理海区局与地方渔政管理的关系，联合地方力量，发挥各海区局渔政管理的核心作用。

中国水产：海洋伏季休渔是在国内外有重大影响的我国渔业管理的重要制度，请您谈谈这一制度是在什么情况下产生的，又是怎样发展起来的？

卓友瞻：一些媒体报道说我国从1995年开始实施伏季休渔制度，这是不准确的。实际上，我国伏季休渔制度始于70年代末。70年代，由于捕捞强度的盲目增大，渔业资源遭到严重破坏，特别是东海区主产的带鱼和大、小黄鱼，产量从70年代中期后急剧下降，从1974年到1978年短短4年，带鱼产量从57.7万吨下降到38.7万吨，大黄鱼从19.7万吨下降到9.3万吨，小黄鱼也从4.6万吨下降到2.3万吨。当时，我在国家水产总局分管生产，对此十分焦虑。

关于伏季休渔，我们要感谢浙江省的同志，在资源如此严峻的形势下，是浙江省率先在1979年的8－10月份实行禁止拖网渔船出海生产的伏季休渔制度，当年获得了明显的增产效果。1980年国家总结推广了浙江的经验，规定整个东海区群众渔业每年7－10月份实行4个月的伏休。

以后，几经调整、修改，到1995年对原有伏休制度进行了完善，在东海、黄渤海区实行全面伏季休渔制度，即从北纬35°以南至北纬27°以北的海域，不论禁渔区线内外，不论国有、集体或个体，从事拖网和帆张网作业的所有渔船，7－8月全面实行休渔；9－10月在同一海域的机动渔船底拖网禁渔区线向东平推30海里，线以西的海域实行休渔，以东的海域实行幼鱼比例检查制度。这成为历年伏季休渔面积最广、影响最大、效果最好的一年。仅东海区停港休渔的底拖网和帆张网渔船就有1.2万多艘。

由于有效地保护了幼带资源和其他经济鱼类资源，使资源量明显增加，当年东海区带鱼产量达74.7万吨，比产量最多的1994年65.4万吨增加 14.2％，其他经济鱼类产量也有明显增长，鱼产品个体大，质量高，经济效益好，同时节省了生产成本。以浙江为例，当年7－8月虽少捕了6万吨幼带鱼，但全年增加了20多万吨的成鱼产量，而且少出海两个月，节省柴油16万吨，节约生产成本3.5亿元，这是非常明显的经济效益。同时，渔民还获得了两个月的休养生息机会，受到了广大渔民群众的欢迎和称赞。

这是总结多年来伏休实践经验，对伏休制度进行完善的结果，而不是伏休制度的开始。以后伏休制度又进一步作了调整和完善，并延伸到南海区，使我国从南到北形成了一个养护和增殖海洋渔业资源的基本制度，并受到社会各界的重视和国内外的好评。

心系渔政发展，祝愿我国渔政管理事业再创辉煌。

中国水产：您主管渔政工作12年，这12年的体会是什么？也请您对目前渔政管理工作提些建议。

卓友瞻：1986年至1998年，我从事渔政管理工作12年。1994年水产司和渔政局合并为渔业局（中华人民共和国渔政渔港监督管理局）以后，渔政管理仍然是渔业局的重要工作。我感到欣慰的是，在各级领导关心支持下，依靠上下共同努力和多部门的积极配合，渔政管理工作得到普遍的重视和加强，渔业法律法规逐步完善，有了一支装备和素质良好的渔政执法队伍，渔政管理得到了广泛的认同，提高了社会知名度。

但我感到遗憾和不安的是，尽管采取了许多管理措施，捕捞强度失控和水域生态环境恶化的状况仍未得到根本的改善，给后面工作的同志留下不少难题。自己也深感渔政管理工作的艰巨性和复杂性。值得庆幸的是，这些年来，渔政渔港监督管理工作的各个方面都取得了新的进步，开创了新的局面。

我认为目前的渔政管理工作还存在一个空白，那就是游钓渔业的监督管理。我国的休闲渔业逐渐发展起来，游钓业作为休闲渔业的一部分也得到了发展。我国是个渔业大国，游钓爱好者约9000万人，经常出去钓鱼的人越来越多，游钓渔业按道理应该属于渔政管理范畴。钓的是鱼，地点是在水域，应该由渔业主管部门管起来，但是目前还没有管。在美国、日本或欧洲，游钓业的管理就很规范，钓多大的鱼、钓什么品种、钓的季节和场所都有规定，钓鱼需要发许可证、发执照。2006年，回良玉副总理就我国钓鱼协会管理事宜批示要求：“使钓鱼协会正常开展工作，促进休闲渔业的健康发展。”建议渔业部门应该着手开展调研，探讨这方面的管理措施和手段。尤其是海洋游钓安全的问题，还有休渔期的问题等等，各个方面都需制定规范。

我对渔政事业怀有深厚的感情。渔政系统保持着从上到下互相支持、团结协作、共同奋进的亲密关系，使我十分留恋，也给我留下了许许多多美好的回忆。我虽然已经离开工作岗位多年，但仍始终关注渔业生产和渔政管理的发展，同渔业战线的同志一起分享渔业发展中的喜悦、分担忧愁。我衷心祝愿，在党的十七大精神指引下，我国渔政管理工作迈上新的台阶，创造新的辉煌，为实现渔业现代化作出新的贡献。