编者按：针对我国目前迅猛发展的围填海形势以及加强围填海管理的迫切需要，国家海洋局于日前组织考察团对日本围填海情况进行了考察。考察团走访了日本负责海洋事务管理的中央和地方政府部门，详细了解了日本围填海发展的历史与现状、围填海管理的立法情况与基本制度，以及围填海审批程序、收费与权属管理政策等，还沿途考察了东京港、横滨港、鹿岛港和神户港等围填海工程较为密集的地区。

通过考察与比较发现，无论从围填海的背景、发展趋势还是围填海的规模、主要用途和类型来看，我国目前的围填海态势与日本上世纪六七十年代有许多相似之处。考察团成员们认为，日本的围填海及管理经验在许多方面值得我们研究和借鉴。研究日本的围填海历史和现状，有助于正确认识我国的围填海形势，特别是日本围填海所经历的以需求为主导、以市场规律为调节手段的发展轨迹，有助于梳理我国的围填海管理思路。本报将分3期连续刊登日本围填海考察启示系列报道。

日本是一个国土狭小，但海岸曲折漫长、海湾众多的国家，很早就开始围海造地。到上世纪70年代末，日本累计围海造地约7.4万公顷，在太平洋沿岸形成了一条长达1000余公里的沿海工业地带。进入上世纪80年代后期，日本的围海造地开始进行结构化调整，填海用途逐步转向第三产业，并开始更多地考虑围海造地的环境影响和综合效益，围海造地的规模和速度相对五六十年代都大大减小，1980年～1990年全日本填海造陆的面积大约为1.4万公顷。

进入90年代后，由于日本经济增长的放缓，以及人口的负增长，对土地的需求趋于平缓，日本的围填海面积总体成逐年下降趋势，特别是工业用填海造地面积下降最为明显。至2005年，日本围填海总面积已经不足1975年的1/4，每年的填海造地面积只有500公顷左右，且主要局限在码头填海，所占面积超过 70%，工业、住宅和绿化用地的填海面积已不足1975年的2%。

纵观日本围填海的发展历程，在围填海管理上，日本政府的作用主要是通过履行严格的审批手续、对围填海合理性进行审查来发挥的。日本政府于1921年颁布了《公有水面埋立法》，建立了围填海的许可、费用征收和填海后的所有权归属等管理制度，并于1973年通过了《公有水面埋立法修正案》，加强了对围填海用途与环境影响审查等方面的要求。日本围填海管理的核心是围填海许可的审批。

根据日本有关法律法规，任何围填海行为都必须事先获得都道府县知事的许可。填埋申请人要获得围填海许可，要向都道府县知事提出申请，申请前应完成利益相关者协调和环境影响评价。都道府县知事要首先对申请材料进行审查；再通过公示征求公众意见，然后征求项目所在村、街基层管理部门，海上保安署、环境保全局、地方公共团体和其他相关机构的意见，并对意见做出评价；最后做出关于利益相关者处理、填海范围与面积、围填海收费、施工与使用年限等的许可决定，向国土交通省提出许可认可申请。国土交通省对许可认可申请进行审查，向都道府县知事出具认可意见。都道府县知事据此向申请人发放填海许可证。

公有水面埋立法规定，申请者要有足够的资力和信用，围填海项目应有明显的综合效益等。如果填海面积在50公顷以上，国土交通省在出具认可意见前，需要征求环境省的意见。日本对围填海工程主要有环境影响、利益相关和公众意见分析等评价制度，评价流程大体是：项目发起人委托有信誉的技术单位编制评价报告，再分别送至授权的第三方组织和环境厅长，由他们对评价报告进行审查。环境厅长会向第三方组织表达其对评价报告的意见，而后由第三方组织结合环境厅长意见向项目发起单位陈述审查意见。项目发起人根据这些意见做出最终的评价报告，分别报送到都道府县知事、市町村长官和项目权威代理机构。作为向国土交通省提出填海许可认可申请的依据。

从日本围填海的法律、管理政策和长期管理实践来看，日本政府对围填海行为没有明显的政策倾向和行政干预。政府制定的各种规划客观上对围填海在空间区域上的分布会起到明显的引导作用，但针对围填海工程本身而言，政府并没有采取鼓励或限制等政策措施。政府在围填海管理中的作用就是履行严格的审批手续，主要是对项目必要性、设计的合理性及对环境的影响等进行严格审查，围填海需求和方案的合理性是授予围填海许可的重要条件。

目前，中国正处于以城镇建设、临海工业、滨海旅游、港口开发为目的围填海造地高潮时期。从日本对围填海的管理经验看，通过不断完善围填海管理的法律法规，严格对围填海需求和项目建设方案合理性的审查，特别是对区域整体规划和平面布局设计的科学论证，并严格把关，才能达到既能服务海洋经济建设需要，又能保护海洋资源、提升海洋潜在价值的目的。