国家《海岛法》呼之欲出

日前，记者从有关部门了解到，一份关于我国首例海岛法案的草案已初步完成，并呈报全国人大。而在今年5月份之前，这份法案的草案还是一张白纸。

据介绍，《中华人民共和国海岛保护与利用法（草稿）》的编写工作得到了众多专家、学者的支持。今年5月至11月间，北京大学、中国人民大学、中国政法大学、中国海洋大学、中国社会科学院、国家海洋信息中心等高校和科研院所的著名专家、学者对该建议稿进行了反复的调研和20多次的修改，并广泛征求了沿海地方政府相关部门的意见。直至今年11月初，《中华人民共和国海岛保护与利用法（草案建议稿）》《中华人民共和国海岛保护与利用法（草案建议稿）编制说明》以及相关专题研究论证材料同时完成。《中华人民共和国海岛保护与利用法（草案建议稿）》的完成，标志着社会各界瞩目已久的《海岛法（草案）》正式进入立法程序。

据知情人士透露，按照我国的立法程序，《海岛法》还要经历至少一年的审议过程，也就是说《海岛法》最快也得在明年年底才能正式通过审议。

制定《海岛法》迫在眉睫

我国是一个海洋大国，除了有1.8万多公里的大陆海岸线外，还有1.4万多公里的岛屿岸线。我国海岛众多，面积大于500平方米的岛屿有近7000个，其中有居民海岛400多个，无居民海岛6000多个；面积在500平方米以下的岛屿和岩礁更是数量巨大，约有上万个。随着我国海洋开发活动的不断深入，海洋（包括海岸带、海岛）对国民经济的贡献不断提升，人们对海洋重要性、特别是海岛重要性的认识越来越高；保护海岛资源环境、加强海岛综合管理、依法用岛的社会呼声越来越强。

自上世纪90年代以来，沿海各海岛市县（区）长在每年一次的全国海岛市县（区）长联席会议上，对海岛经济、社会发展和海岛规划、立法等一系列问题进行了深入的交流和研究。各地还就新时期的海岛管理制度进行了有效实践，纷纷出台本区域无居民海岛保护与管理的法规文件，并积极呼吁尽快出台国家《海岛法》。

2002年7月，由全国政协副主席周铁农带领的33名政协委员视察团对浙江、广东两省的海岛工作进行了全面视察。委员们在详细调研了海岛开发与管理的情况后，向中共中央、国务院和全国人大提出了加快海岛立法的视察报告。周铁农副主席还就海岛建设和立法问题专门给温家宝总理写信，温家宝总理等领导同志为此做出批示。

在2003年3月“两会”期间，有全国人大代表、全国政协委员针对目前海岛开发利用中存在的问题，特别是海岛资源遭到破坏的现象及带来的危害提出议案、提案，呼吁全社会应高度重视海岛的建设与发展，加快国家海岛立法进程。

据参与起草《中华人民共和国海岛保护与利用法（草稿）》的专家向记者介绍，为解决我国海岛面临的诸多问题，我国应当尽快建立国家级海岛法，该法应包括海岛权属管理、监督管理、功能区划、有偿使用、保护和整治及命名等制度。

主张“有偿使用”

海岛和无居民海岛作为一种特殊的重要自然资源，同山岭、草原等自然资源一样，都属于大国土范畴。按照宪法规定，除法律规定属于集体性质的除外，海岛和无居民海岛应属于国家所有，国家对管辖海域范围内的海岛拥有所有权。但国家是政治组织而不是经济组织，不可能直接经营和利用海岛，这就在客观上决定了国家必须将其所拥有的海岛开发交由单位、个人或经济实体经营使用，通过有偿出让海岛使用权，实现国家对海岛的所有权及海岛的合理利用。专家建议，《海岛法》应对单位和个人如何递交无居民海岛使用申请、办理无居民海岛使用权证书、交纳无居民海岛使用金等做出规定和说明，使得单位和个人合理利用无居民海岛成为可能。

倡导保护与利用并重

建立海岛规划制度是国家对海岛开发实施宏观调控、加强管理、实现海岛科学保护和合理利用的重要依据。其核心是根据海洋功能区划和我国经济和社会发展的需要，确定各海岛在不同发展时期保护、利用的方向，以促进海洋经济的可持续发展，保护和改善海岛及其周围海域资源和生态系统，维护国家海洋权益和国防安全。《海岛法》应对海岛规划编制原则、程序、批准、修改、公布及相关规划的协调作出详细的规定，建议对已经遭到严重破坏的重要海岛，由政府实施整治和恢复，同时鼓励海岛生态旅游等资源可持续开发利用活动，严格控制和管理改变海岛地形地貌的活动。

1400多个无名岛可拍卖冠名权

由于历史等原因，我国海岛没有对外开放，但是随着实施“全面建设小康社会”等国家战略的需要，以及国防安全形势的变化，我国部分海岛已经具备了对外开放的条件。海岛开放制度直接关系到我国海岛社会、经济的兴衰和海防政策的调整。专家透露，这一点对我国海岛的管理和开发来说，具有标志性的意义。

据统计，我国500平方米以上的海岛中，有1400多个海岛没有名称，而一个海岛多个名称、多个海岛同一名称的现象也很普遍，这既不利于海岛的有效管理，也不利于我国海岛主权权益的宣示。专家建议，《海岛法》应建立海岛名称管理制度，规范海岛命名、更名和名称注销方案的报批程序以及海岛名称标志的设置内容，还可以规定对不涉及国家权益、国防和外交事务的无居民海岛的冠名权进行拍卖，单位和个人可以向各级民政部门和海洋行政主管部门提出海岛命名、更名的建议。