“资源养护是CFP基本目标”

1970年欧共体6个创始国签署了2个协议,确立了“共同渔业政策”的基本原则。在此之后，欧共体各国经过了长达10年的谈判与准备，1983年“共同渔业政策”全面实施。

根据欧盟部长理事会2002年2371号通过的决议，欧盟国家需按照“共同渔业政策”对下述领域采取一致措施：水生资源的养护、开发与管理；渔业环境保护；入渔条件；维护渔业管理的基本框架和结构；捕捞能力的管理；监督与执法；水产养殖；建立水产品共同市场；国际渔业关系。

欧盟水域渔业权的确定和捕捞配额的分配是“共同渔业政策”的重要内容。另外，在“共同渔业政策”的框架下，欧盟还针对不同时期的突出问题，制定跨年度渔业指导计划。

“共同渔业政策”自1983年正式实施以来，曾在1992年和2002年做过2次重大修改。

最初的“共同渔业政策”将资源养护作为基本目标，确立了总可捕量和配额分配制度，明晰了平等入渔和相对稳定的配额分配原则，并尊重沿岸水域的历史性渔业权，对渔业实行补贴，实现渔船现代化等。

1992年欧盟对实行了10年的“共同渔业政策”进行第一次修改，着重处理渔船数量和可捕渔业资源之间的严重不平衡问题，并把水产养殖纳入“共同渔业政策”的调整范围。

2002年，欧盟对“共同渔业政策”进行了第二次大范围修改，其主要内容是建立长期渔业管理机制，使各国和利益方能够更好地参与渔业政策的制定，组建地区性咨询委员会，加强管理与执法，实行新的渔船政策，不再对渔船现代化予以补助，而是鼓励减船、拆船和赎买渔业权等。

为了落实“共同渔业政策”，欧盟先后建立了一些相关的渔业管理组织和机构，如“欧盟渔业科技与经济委员会”、“渔业与养殖咨询委员会”、“公共渔业管理局”、“欧盟共同市场组织”、“欧盟渔业基金”等，协助欧盟渔业委员会和欧盟渔业部长理事会共同处理渔业事务。

“过度捕捞为CFP设障”

“共同渔业政策”的主要目标是：1.统一欧盟的渔业管理政策；2.加强欧盟地区渔业资源与生态环境的保护；3.促进水产品共同市场；4.协调欧盟各国在渔业中的利益。其中，欧盟地区渔业资源与生态环境的保护是其基本目标。

“共同渔业政策”实施20多年来，在欧盟政治经济一体化和建立水产品共同市场等方面起到了促进作用，渔业管理组织机构不断扩充完善，在渔业管理中更加注重科学研究的作用。但是在实现其基本目标方面，“共同渔业政策”却并未取得明显的实效。

在渔业资源保护方面，自实行“共同渔业政策”以来的几十年间，欧盟地区渔业资源状况并未出现明显的改善，一些重要渔业经济品种的资源状况反而出现恶化。根据欧盟于2009年4月发布的“共同渔业政策”改革绿皮书揭示的情况，欧盟地区80％以上的渔业资源被过度捕捞，大大高于全球28％的平均水平。

“如今，欧洲渔业只能依靠幼鱼和小鱼维持，这些鱼类大多数在繁殖下一代之前就被捕捞。例如，93％的北海鳕鱼在尚未达到生育年龄之前就被捕获。欧洲渔业正在削弱其自身所依赖的生态和经济基础。”（绿皮书.P 7）

“共同渔业政策”中对捕捞配额执行情况的确定主要以渔获物的上岸数量为标准，渔民们为追求捕捞配额经济效益最大化，通常只将价格较高渔获物带回港口销售，其余的则往海里一丢了之，一些渔船为逃避受罚，将大量违规捕捞的渔获物丢弃，由此造成巨大的资源浪费和经济损失。据粗略统计，仅2007 年，被英国渔船丢弃在北海地区的渔获物价值就高达 6670 万欧元。

在减船和削减捕捞能力方面，绿皮书指出：“尽管持续努力，欧盟渔船捕捞能力过剩的仍然是CFP面临的一个基本问题。欧盟曾采用各种方法解决捕捞能力过剩的问题，包括建立减船补贴基金，然而，从实施的效果看，对减船的长期补贴机制并未能有效地降低捕捞能力，欧盟的捕捞能力仍然远远大于可获取的渔业资源量，两者的不平衡是目前欧盟渔业所有问题产生的根源”。（绿皮书.P 8）

在管理成本和经济效益方面，欧盟渔业捕捞经济效益低下，欧盟的捕捞船队只能依靠财政补贴才能生存，欧盟海域捕捞水产品的产量持续下降。目前，欧盟市场一半以上的鱼类水产品需要进口。大幅波动的油价和金融危机使欧盟捕捞业的经济状况恶化。（绿皮书.P 5）与此同时，欧盟渔业的管理成本和各种渔业补贴越来越高，公共财政不堪重负。在一些欧盟会员国中，渔业方面的公共预算和各种补贴费用已经超过了国内捕捞业的生产总值。（绿皮书.P 8）

“共同渔业政策”实施过程中，成员国实际上并未严格按照执行。欧盟各国之间因渔业而引起的纷争不断，各种违法事件层出不穷。违规作业，超配额捕捞，对海域渔业权和配额分配不满而自行其是等现象经常发生。尤其在配额分配方面，由于涉及到各国经济、就业等一系列问题，每年各相关国家为此激烈争执。欧盟内部一些国家对现行“共同渔业政策”的质疑声日渐高涨，他们认为，目前在“共同渔业政策”框架下的欧盟渔业管理实际上处于失控状态。

“问题交织CFP改革难行”

由于众多矛盾和问题交织在一起，使“共同渔业政策”的难以继续有效实行，因此欧盟正着手对这一政策进行新一轮的改革。最近一年多来，欧盟委员会与各成员国开始着手为下一轮的改革进行协调与磋商。

2009年4月欧盟委员会发布“共同渔业政策改革”绿皮书。绿皮书回顾了自2002年以来“共同渔业政策”的执行情况和存在问题，对“共同渔业政策”中需要改革的部分提出了建议并展望了欧盟渔业的未来前景。

欧盟原计划将这一份绿皮作为“共同渔业政策”执行情况的阶段性总结，供相关国家讨论，籍此听取各方意见和建议，然后在2010年初公布协商摘要，并于同年提出改革提案，使其顺利地在2012年生效。然而实际的进展情况却并不如意，尽管召开多次会议进行磋商，意见仍然难以统一。

绿皮书对于改革的建议主要包括：1.削减捕捞能力仍然是“共同渔业政策”首要任务。绿皮书建议采用多种方式，如尝试捕捞权有偿回收转让，渔业基金投资其他行业以帮助沿海社区产业结构的调整；2.改变渔业补贴的方式以减轻日益增加的管理成本和财政压力，将减船的长期补贴逐步改为一次性补贴；3.调整决策机制，协调欧盟决策部门与渔业生产经营者的关系，发挥经营者在决策中的作用；4.要求各国的渔业管理部门和经营企业增强政治意识，鼓励生产经营者在执行CFP方面要承担其更多的责任。

除此之外，绿皮书还列出了许多议题，供欧盟成员国重点讨论，如沿海地区是优先考虑就业还是产业调整，如何区别对待沿海小型渔业和工业化捕捞等等。

欧盟渔业现行的管理体制存在的严重的缺陷，它对各项渔业法规和决议的实施产生了负面影响，对欧盟地区的渔业资源保护和渔业管理都造成了损害。失控的局面使得“共同渔业政策”的作用大大削弱，它似乎已经无法履行职责以实现其基本目标。

“CFP在过去的管理上主要存在以下3个方面的问题：

1.控制与监督机制不能适应渔业管理方面发生的变化，而且与渔业生产的实际情况不相符合；

2.对违法违规事件的查获率很低，并且缺乏有效的防止和惩治措施，导致欧盟地区的渔业生产中违规违法事件层出不穷；

3.欧盟渔业委员会缺乏所需要的权力，来监督其成员国遵守CFP的法规并在必要时进行干预，以确保公平竞争的环境。

但是欧盟委员会的声明对新一轮的改革的总体思路、改革重点和具体步骤和措施却语焉不详，除了提出加强监督检查机制，增加政策条款的可行性，完善数据的采集等措施之外，并无多少新意和实质性措施。从声明的内容显示出欧盟内部对“共同渔业政策”的改革似乎也显得有些底气不足。

今年5月初，欧盟在西班牙拉科鲁尼亚召开有关改革“共同渔业政策”的会议，欧盟委员会相关成员，各国代表，渔业团体和非政府组织的代表参加了会议。会议期间与会者展开激烈争辩，争论主要针对3个问题：1.渔业管理方法；2.配额的分配；3.如何界定传统渔业和工业化捕捞。接下来各国的渔业部长又在西班牙西北部港口城市维哥举行了欧盟渔业部长理事会非正式会议继续讨论相关议题，会议上代表们为本国利益争吵不休，建设性意见很少，最终仍然无法愈合各自的分歧。

尽管渔业在欧盟经济中所占的比重很小，但是由于水产品是欧盟地区人们重要的日常食品，对普通市民的日常生活影响较大，由于本地渔业资源的不足，欧盟地区的水产品供应主要依赖进口，目前，欧盟地区是全球最大的水产品进口市场。但是在一些传统渔业国家，渔业对国民经济仍十分重要，尤其是在一些相对落后的沿海社区，另外与其它产业相比，渔业仍属于劳动力相对密集的产业，涉及就业和稳定，因此不少国家对渔业仍比较看重。全球金融危机使欧洲的经济也受到严重冲击，在此背景下，各国出于对本国经济利益和社会因素的考虑，难以达成一致意见，使得“共同渔业政策”的执行愈加困难，也使欧盟“共同渔业政策”新一轮的改革迷雾重重，欧盟各国对改革是否能够取得成效明显缺乏信心。

有观点认为，没有总体思路的改变，仅靠管理方法的调整和细化，很难改变目前欧盟渔业管理混乱和失控的局面。