山东海域使用规范化管理的新态势与新举措
]一、当前山东省海域使用规范化管理工作的基本态势
近年来，全省各级海洋行政主管部门在省委、省政府和国家海洋局的正确领导下，认真贯彻省厅提出的“依法行政、规范管理”的总体要求，以《海域法》和《山东省海域使用管理条例》的实施为契机，用科学的发展观指导海域使用管理工作，求真务实、与时俱进、开拓创新，在健全法制和建立监督机制上下工夫，在整顿规范用海审批秩序和重大工程用海管理上搞突破，全力推行三项制度。全省海域使用管理工作整体推进、亮点纷呈，规范化和法制化管理水平继续走在全国前列，海域开发保持了全面、协调和可持续发展的良好态势。
(一)全省海域使用管理的法制建设不断加强
一是《海域法》和《山东省海域使用管理条例》先后颁布实施，为帮助各级海洋行政主管部门和广大用海业户准确把握海域管理的法律法规，山东省海洋与渔业厅会同省人大法工委、省政府法制办，组织编写出版了《条例释义》。二是经过反复协调、沟通，在全国率先修订了海域使用金征收管理办法，并在扩展海域使用金含义构成、建立海域资产评估机制、海域使用招标拍卖制度、票款分离和收支两条线制度等多个方面取得了实质性突破。三是为了规范海域使用论证工作，省海洋与渔业厅颁发了《山东省海域使用论证管理暂行办法》，并初步拟定了我省海域使用论证专家库建设方案。四是省厅紧密结合《行政许可法》的颁布实施，制定了海域使用、铺设海底电缆管道行政许可政务公开指南，极大地促进了海域使用和铺设海底电缆管道行政审批工作的规范化管理。可以自豪地说，山东的海域使用管理法制建设一直在全国扮演着“试验田”和“领头羊”的角色，为兄弟省市的海域使用管理立法工作树立了样板，国家海洋局领导多次给予高度评价。这次贵阳会议，国家海洋局于青松司长又在会上对山东的海洋管理法制建设给予了高度评价。
(二)海洋功能区划制度全面建立
一是国务院于
(三)海域确权审批的规范化和科学化管理水平大幅提高
各级海洋行政主管部门以港口码头、堤坝围堰、围海造陆等改变海域自然属性的重大围填海项目为重点，上下联动、服务先行、管理跟进，工业和工程用海基本纳入规范管理。2006年以来山东省政府已审批填海类项目用海21宗，填海面积260多公顷，审批大型人工鱼礁、海底投石项目用海3宗，用海面积
(四)初步建立起了海域使用管理技术支撑体系
山东省是最早开展海域使用论证工作的省份之一。早在1998年原《山东省海域使用管理规定》实施之后，在国家尚未建立海域使用论证资质管理制度的情况下，山东省海洋与渔业厅就曾经在烟台、威海两个海域使用管理示范区，分别认定了一家论证资质单位，在限定范围内试验性开展了海域使用论证工作。虽然不够规范，但为后来国家制定海域使用论证和海域使用论证资质认证制度进行了有益探索。
在2002年《海域法》颁布实施后，国家建立了海域使用论证资质认证制度，山东省首批有7家科研技术单位取得了海域使用论证资质，2006年又有14家技术单位取得了海域使用论证资质。目前，山东省有甲级海域使用论证资质单位5家，乙级资质单位6家，丙级资质单位10家，各类海域测量资质单位34家。从省海域使用论证资质单位的数量、资质等级和技术水平看，都在全国处于领先地位，海域使用管理技术支撑体系初步建立。各资质单位作为我省海洋科研、教学、技术服务的中坚力量，两年多来共承担省内各类海域使用论证项目60多项，并在省外也占有相当的论证份额，涉及港航、造船、电力、渔业、科教、油气、救捞等多个行业和领域。海域使用论证工作的开展，为各级政府的确权审批提供了坚实可靠的科学依据，也为省海域使用管理的科学化进程做出了重要贡献，涌现出一批高质量的论证报告。
(五)大胆探索海域管理新机制
2006年以来，国家为了加强宏观调控，对建设用地采取了严格的控制措施。各地为了发展的需要，新建、扩建工程项目用地的重点纷纷转向填海造地。2006年以来，特别是经济发达市的填海造地申请数量和填海面积持续攀升，省海洋与渔业厅面临“向海洋要空间、向海洋要土地”的填海压力非常大。中央经济工作会议已经确定了明年继续加强和改善宏观调控，继续控制固定资产投资的过快增长，国家对土地资源的严格控制也必将越来越紧。针对这一新情况，我们认为必须运用经济杠杆辅助行政审批严格控制填海造地活动。为此，根据市场供求关系和海域资源稀缺、不可再生的特点，急用急办，经国家海洋局同意，在日照市组织开展了港口填海项目的海域使用权价格评估试点工作，以便通过经济手段提高填海项目的“经济门槛”，限制过热、过多、过快的填海项目。
山东省在海域使用管理方面做出了一定成绩和创新，连续两年被评为“全国海域使用管理先进单位”。这些成绩的取得，是各级海洋行政主管部门共同努力的结果，也与省内各海洋教学、科研、技术支撑单位的鼎力支持密不可分，在此，我代表省厅向你们表示衷心地感谢。
二、山东省海域使用规范化管理和海域使用论证工作中存在的问题
海域使用管理虽然取得了很大成绩，但距离规范化、科学化和法制化的总要求还有很大的差距。比如国务院最近下发的《国务院关于进一步加强海洋管理工作若干问题的通知》(国发[2004]24号)中提出的“海洋开发利用活动比较混乱，生态环境恶化的势头仍未得到有效遏制，维护国家海洋权益的任务更加艰巨”等三个问题还不同程度地存在；海域管理作为综合管理“蓝色国土”的政府工作地位和社会管理形象还没有完全树立起来，在宏观调控、“海上山东”建设战略中的地位和作用还有待进一步提高；海域使用规划、海域资产评估、海域使用招标拍卖、海域分等定级等配套制度建设的滞后，制约着海域管理工作的纵深发展；配合国家宏观调控政策，通过经济手段控制填海造地，保护深水岸线资源的管理机制还刚刚破题，还存在很大的争论和管理风险。
另外，作为海域管理重要依据的海域使用论证工作，由于海域使用论证制度刚刚建立，相关配套法规、技术标准、技术规范还不够健全，特别是受经济利益的驱使，海域使用论证工作也出现了一些问题，亟待规范。这些问题主要表现在：
1.海域使用论证工作发展很不平衡。一是技术力量的区域分布不平衡。全省5家甲级资质单位全在青岛，6家乙级资质单位中有3家在青岛，其他沿海市只有烟台有2家，济南有1家。二是地区间海域使用论证组织工作发展不平衡。大部分沿海市按照法律、法规要求，对围填海、人工渔礁、海底电缆管道、油气用海等工业和工程用海开展了海域使用论证，但也有个别市至今未组织开展海域使用论证。三是各论证资质单位的业务开展很不平衡。部分资质单位，甚至包括个别国家级技术单位，至今没有单独承揽过海域使用论证业务。
2.海域使用论证市场竞争秩序较为混乱。市场经济提倡竞争，但这种竞争应当是遵守国家法律法规，遵守技术标准和技术规范的有序、公平竞争，而不是无序、恶意的竞争。海域使用论证既有技术性、服务性，也有市场性、盈利性，在技术市场有限的情况下，有些单位不是在提高自身技术水准和服务质量上下功夫，而是一味大打价格战。十几公顷的填海项目，有些单位3万～4万元就敢承揽，为了一点小利，国家制定的收费标准、技术标准和技术规范统统置之脑后，学术技术声誉、市场信誉全然不顾。
3.海域使用论证技术水平良莠不齐。国家为了规范海域使用论证技术水准，制定了海域使用论证工作大纲。但有些资质单位就是要别出心裁，不按大纲要求行事；特别是对一些用海面积较大，对资源环境影响较大，用海矛盾比较突出的项目，屡屡出现不进行或不认真进行外业调查和资料、数据实测的现象，随意简化核心论证环节，偷工减料；有些报告依据或引用的生物、化学、环境等资料甚至是20年前的数据，科学性较差；更有甚者，个别资质单位缺乏技术力量和技术装备，生搬硬套、东拼西凑、闭门造车，有时连抄袭别的报告的错别字都不改。
4.超越资质等级承揽论证业务的现象时有发生。有不少较低资质等级的论证单位，在自身技术力量和仪器设备欠缺的情况下，贪大求多，小马拉大车，热衷于利用行政资源超越资质等级承揽业务，随后再与符合资质等级的单位合作。这种名为合作、实为发包的行为不仅自身违法违规，丧失市场信誉，而且也损害了海域使用申请者的利益。国家《海域使用论证资质管理规定》明文规定了超越资质等级承担的海域使用论证工作无效。
5.借用论证资质和个体户式的组织形式还依然存在。有些论证资质单位内部管理松懈，为了收取一定管理费，放任其他不具有论证资格的单位和个人借用本单位资质，而对参与人员、技术水准一概不闻不问；有些资质单位为了创收，允许本单位未持有上岗证件的“个体户”或“草台班子”式的工作人员从事市场开发。这两种组织形式，不仅技术水平和市场信誉得不到有效保证，也很大程度上助长了无序竞争。
通过几年的海域使用论证实践，上述问题已经比较突出，并带有一定的普遍性。如果放任自流，其结果必然导致海域使用论证工作流于形式，海域使用论证的科学性也无从谈起，必将对海域使用管理工作产生严重影响。
三、促进全省海域使用规范化管理，加强全省海域使用论证工作的主要举措
(一)认真学习贯彻国务院24号文件精神，全面提升我省海洋管理工作地位和规范化管理水平
在目前国家实行最严格的土地保护政策和进行经济宏观调控的大形势下，全省各级海洋行政主管部门面临的海域开发的压力是相当大的，有些地区热衷于大港口、大招商、大工业、大开发，低水平重复建设，资源浪费严重，深水岸线几乎全面开发。在这种情况下，必须加强海域使用审批的规范化管理，必须加强海域使用论证的监管。否则，海域开发就很容易出现失控现象，海洋资源和环境的可持续开发利用也会成为一句空话，我们也会成为历史的罪人。
国务院24号文件的下发，为海洋行政主管部门加大海洋综合管理力度，保障海洋资源与环境可持续利用，保持海洋经济协调快速健康发展，逐步实现海洋管理工作的统一、有序、有力的目标指明了方向。各级海洋行政主管部门在海域工作中要做到以下几个方面：
一是进一步强化海洋管理部门依法行政管理的责任感和使命感。海洋管理工作牵扯面广，涉及行业和部门众多。全省各级海洋管理部门、各海洋管理技术支撑单位要进一步强化海洋管理工作中的责任意识，切实用科学的发展观指导海域使用管理工作，特别要牢固树立海洋综合管理意识和“蓝色国土”管理意识，努力形成各司其职、各负其责、团结协作、密切配合的工作局面。特别要重视海洋功能区划、海域使用规划的编制工作，通过我们扎实有效的工作，促进政府把海洋管理工作列入更加重要议事日程，形成全社会关注海洋、爱护海洋、支持海洋工作的良好局面，加快由海洋经济大省向海洋经济强省的跨越。
二是切实加强海域使用审批规范化管理的监督检查。各级海洋行政主管部门一定要严格按照《海域法》和《海域条例》规定的审批权限和审批程序办事，规范审批、论证和评审，重点查处越权审批、化整为零和分散报批。对海域使用审批过程中出现的违法乱纪现象，要按照法律、法规和24号文件提出的违法越权审批行政责任追究制，严肃处理。
三是从严控制围填海和开采海沙活动。凡是不符合海洋功能区划、海域使用规划和国家宏观调控政策的围填海项目，一律不得批准用海。并且对此类项目用海，要通过招标拍卖、资产评估提高用海的经济“门槛”，遏制目前过快、过热的围填海活动，严格控制以城市建设特别是开发区建设、房地产开发为目的的大范围填海造地活动。
(二)规范海域使用论证市场秩序，确保海域论证工作健康有序发展
海域使用论证作为《海域法》和《山东省海域使用管理条例》确定的一项基本制度，对于确保海域使用确权审批的科学性，确保我省海域开发的全面、协调、可持续发展意义重大。省厅对这项工作一直十分重视，对海域使用论证工作的监管在全国也是比较严格的。在论证环节的控制方面，《山东省海域使用论证管理暂行办法》已经对海域使用的论证范围、论证内容、论证程序、资质单位选定、外业调查、资料引用收集、论证评审、专家库的建立等内容进行了较全面的规范，这次会议还要对论证办法组织学习。下面主要就规范论证市场提出几点意见：
一是建立健全论证资质单位的考核诫勉制度，严格市场准入。各论证资质单位要严格按照国家《海域使用论证资质管理规定》和《海域使用论证资质分级标准》的规定，在加强内部管理、提高技术水平、加强装备建设上下工夫。下一
- 频道推荐
- 最新新闻
