一、山东省海洋综合管理工作的基本估价
近年来，在各级党委、人大、政府的正确领导和支持下，通过全省海洋系统广大干部职工的共同努力，我省海洋综合管理工作取得了很大成绩，概括起来主要表现在以下三个方面：
(一)海洋管理法制建设取得了重大突破。近几年，省领导高度重视海洋立法工作，省厅加大工作力度，努力推进海洋法制建设取得了突破性进展。我省在近三年连续制订出台了三个海洋与渔业管理方面法规。一是修订了《山东省实施〈渔业法〉办法》，制定出台了《山东省海域使用管理条例》、《山东省海洋环境保护条例》。制定了《市、县海洋功能区划申请审批管理办法》、《海域使用权证书管理办法》、《海洋工程环境影响评价管理办法》、《山东省海洋行政执法管理规范》、《海监执法人员六条禁令》、《山东省海监机构追究执法办案违法责任规定》等十余项配套制度。据不完全统计，全省各级各地共出台了30多个贯彻执行国家和省海洋法律、法规的配套规定和规范性文件。如果说山东省海域综合管理工作走在了全国的前列，那么主要是法制建设起到了至关重要的作用。我省不仅出台了两部条例，而且在重大问题上有创新有突破，界定了海岸线，界定了海洋工程、海岸工程，为规范山东海洋综合管理奠定了坚实的法制基础。
(二)海洋管理工作走在了全国前列。海洋功能区划制度、海域使用申请审批制度和海域有偿使用制度是国家实施海域管理的最基本的三项制度，是海域管理法制化、规范化、科学化的重要保障措施。《山东省海洋功能区划》是第一个经过国务院正式批准实施的省级海洋功能区划。海洋功能区划的生效为我省科学合理审批海洋及开发利用活动发挥了重要作用，为山东海域使用的规范化管理奠定了坚实基础。全省依法强化海洋管理，从最初的渔业用海管理入手，逐步向各行业用海拓展，扭转了过去长期存在的海域使用无序、无度、无偿的局面。目前全省已审计审批确权用海项目6 500多个，发放海域使用权证书6 200本，确权面积22万公顷。近几年，我们还积极探索海域使用权的招标、拍卖、抵押和流转，开展海域使用价值评估，促进了国有海域资源性资产的增值。
海洋环境保护工作全面展开。省、市、县三级海洋环境监测网络日趋完善，监测监视能力得到强化。目前，省、沿海7个市及4个重点县建立了海洋环境监测中心站，省、沿海3个市建立了海洋预报台。按照国家的要求，省及沿海市每年定期发布海洋环境质量公报；海洋生态监控区监测与管理工作得到加强，赤潮等海洋灾害监测预报等项工作受到社会各界的好评；海洋环评工作逐步展开，不断走向规范化；自然保护区建设工作不断取得新成效，污染事故查处开始有了新进展。
(三)海洋管理保障体系不断完善。随着海洋综合管理工作的发展，我省海洋监察执法队伍从无到有，逐步扩大，有力地打击了违法乱圈、乱占海域等违法活动，维护了海洋开发秩序，推进了海洋综合管理。省里成立了海监总队和直属支队，沿海七市成立了海监支队，具有海洋管辖权的32个县(市、区)全部成立了海监大队，形成了三级海监机构网络。实行政务公开和社会服务承诺制，将海监执法置于社会监督之下，促进了公开、公正、公平执法。加大执法办案力度，扎实开展了“保护蓝色国土”专项执法行动，全省共监督检查海洋开发利用项目1 400多个，检查次数3 000余次，查处违法违规用海项目近300起，公开处理了多起违法填海和开采海沙案件，树立了海监队伍的良好形象，有效遏制了违法用海行为。另外，一批海域使用论证资质单位和海域使用论证专家库等相继建立。各地的海洋管理工作开展得有声有色。目前，山东省7个地级市中，有国家级海域使用管理示范区4个、省级示范区2个，起到了较好的示范带头作用。
以上成绩的取得来之不易，是各级党委、政府正确领导、支持的结果，是系统上下团结拼搏、开拓创新的硕果。今后，我们要继续发扬这一优良传统，上下齐心协力，努力把海洋管理工作提高到一个新水平。
二、认清海洋综合管理的新形势
(一)海洋综合管理形势喜人，催人奋进。随着全社会海洋国土意识的不断提高，海洋管理已列入各级政府工作的重要议事日程。近两年，从总理到分管的副总理对海洋工作的批示越来越多，对海洋的关注程度越来越大。为了使各级党委、政府和各级沿海管理部门重视并做好海洋综合管理工作，去年国务院下发了《国务院关于进一步加强海洋管理工作若干问题的通知》(国发[2004]24号)。省政府下发了《关于贯彻国务院24号文进一步加强海洋综合管理工作的通知》(鲁政发[2005]4号)，对海洋管理工作提出了明确具体要求。
(二)海洋综合管理工作面临着严峻的考验和挑战。目前，海域使用已成为社会的热点和难点问题，海洋生态环境恶化已经引起全社会的广泛关注。尽管山东省在海洋法制建设方面走在了全国的前列，而且还有所创新，但从海洋综合管理来看，配套法规还不健全。山东省虽然出台了两部条例，但是有些法规制度按规定需由国务院出台条例来规定，国务院还没有出台相应的政策法规。这就使地方在完善配套法规方面增加了难度，影响到执行法规的可操作性。这两个条例出台后，开展有关工作也遇到了很大难度。由于山东省海洋功能区划经过国务院两年多的审查才批准颁布的，也是在国家没有采取严格的宏观调控土地政策和审批政策的情况下出台的，我省实行的时间短，现在有一些不符合海洋功能区划的问题表现出来了，原来的区划中用于旅游、养殖的都做了改动。现在，渔民失海现象也是一个突出的问题。随着半岛城市群的建设，区划与开发的矛盾、需求过快与审批不到位的矛盾越来越突出。
在海洋开发利用管理方面，尽管扭转了海域使用无序、无度、无偿的局面，但是违规审批、随意开发的事情时有发生。国家整治的重点是越权审批、化整为零，有些地方仍存在违规审批用海行为。现在，我省乱填、乱挖海域的问题不可低估。胶州湾犬牙交错，许多专家对胶州湾忧心忡忡。如果这样发展下去，胶州湾就会跟香港的维多利亚湾一样越来越小。填海工程持续升温，其中有合理的，也有不合理的，有的是因为陆地用地征用困难才进行填海。近几年，我们引进了一些好的企业，但同时也引进了一些垃圾工程，有的招商引资项目以牺牲当地环境资源为代价。种种原因导致我省的海洋生态环境持续恶化。原来我省的青岛、威海基本无赤潮，但是去年威海、青岛连续发生了几起赤潮。海域管理和海洋环境工作面临严峻挑战，海域使用、海洋环境成为社会关注的热点、难点问题，同时渔民失海、上访事件也时有发生。
(三)海洋管理的规范化任重道远。由于我们从事海洋综合管理工作时间短，现在还是在探索中前进。海域使用管理工作在起步时没有评审、论证、评估方面的内容，也没有实行确权发证，没有形成一套完整的办法，工作程序也不规范。论证市场尽管把海域使用论证、海洋环境评价已经由法规进行规定，但是现在仍然不够规范、秩序混乱，在一定程度上出现了恶性竞争。目前在海域使用可行性论证工作存在着如下几个方面的主要问题，需引起我们行业管理部门重视：
一是专家评审海域使用论证报告书只说同意目前用海项目，海域使用论证报告书的审核把关采用的是专家评审会的形式。大多数具有论证资质的项目承担单位反映，目前海域使用论证评审会，无论海域使用论证的质量如何，评审中专家只是象征性地提出几个问题，或是提出几个修改意见，几乎没有不通过的。既然是海域使用可行性论证就应该有可行与不可行两种结论，但从大多数承担单位承担的项目来看，所有承担的海域使用论证项目，没有通不过专家评审的。二是不严格执行收费标准，大打价格战。海域使用论证制度是海域使用管理的一项重要内容，为实现海洋可持续发展提供了制度保障，成为政府为实现海洋可持续发展管理的重要方式。虽然国家制定了海域使用论证的收费标准，但是由于标准过高，在现实中缺乏一定的可行性，出现了论证单位不按照标准收费，压价竞争，引发了资源价格的扭曲，造成低投入、低水平的重复研究，缺乏实用性、关键性、高效性的技术，与海域使用论证的技术要求以及实际需要相差较远。以上问题的存在，客观上要求加强和提高海洋综合管理水平，建立有效机构，对涉海各行业进行协调和监督。市场经济提倡竞争，但这种竞争应当是遵守国家法律、法规，遵守技术标准和技术规范的有序、公平竞争，而不是无序、恶意的竞争。海域使用论证既有技术性、服务性，也有市场性、盈利性，在技术市场有限的情况下，有些单位不是在提高自身技术水准和服务质量上下功夫，而是一味大打价格战。十几公顷的填海项目，有些单位3万～4万元就敢承揽。为了一点小利，将国家制定的收费标准、技术标准和技术规范统统置之脑后，学术技术声誉、市场信誉全然不顾。三是海域使用论证技术水平良莠不齐，超越资质等级承揽论证业务的现象时有发生。国家为了规范海域使用论证技术水准，制定了海域使用论证工作大纲。但个别资质单位别出心裁，不按大纲要求行事。特别是对一些用海面积较大、对资源环境影响较大、用海矛盾比较突出的项目，屡屡出现不进行或不认真进行外业调查、核对资料、数据实测的现象：随意简化核心论证环节，偷工减料；有些报告依据引用的生物、化学、环境等资料甚至是20年前的数据，科学性较差；更有甚者，个别资质单位缺乏技术力量和技术装备，生搬硬套、东拼西凑、闭门造车，有时连抄袭别的报告的错别字都不改。有不少较低资质等级的论证单位，在自身技术力量和仪器设备欠缺的情况下，贪大求多，“小马拉大车”，热衷于利用行政资源超越资质等级承揽业务，随后再与符合资质等级的单位合作。这种名为合作、实为发包的行为不仅自身违法违规，丧失市场信誉，而且也损害了海域使用申请者的利益。四是借用论证资质和个体户式的组织形式依然存在。有些论证资质单位内部管理松懈，为了收取一定数额的管理费，放任其他不具有论证资格的单位和个人借用本单位资质，而对参与人员、技术水准一概不闻不问；有些资质单位为了创收，允许本单位未持有上岗证件的“个体户”或“草台班子”式的工作人员从事市场开发。这两种方式，不仅技术水平和市场信誉得不到有效保证，在很大程度上也助长了无序竞争。
从海域使用论证实践看，上述问题的存在已带有一定的普遍性。如果放任自流，其结果必然导致海域使用论证工作流于形式，海域使用论证的科学性也无从谈起，必将对海域使用管理工作产生严重影响。在目前国家实行最严格的土地保护政策和进行经济宏观调控的大形势下，山东省各级海洋行政主管部门面临的海域开发的压力是相当大的。有些地区热衷于大港口、大招商、大工业、大开发，低水平重复建设，资源浪费严重，深水岸线几乎开发殆尽。在这种情况下，必须加强海域使用审批的规范化管理，必须加强海域使用论证的监管。否则，海域开发就很容易出现失控，海洋资源和环境的可持续开发利用也会成为一句空话。我国海域使用可行性论证始于1993年，依据财政部、国家海洋局于
对此，一定要有一个清醒的认识，正确的认识。科学发展观提出以来，中央、省高度重视海洋环境资源的科学合理开发利用，提倡可持续发展。中央、省委关于加强环境保护工作的意见中，要求加强环评把关。根据中央和省委有关政策，我省实行了海洋生态环境评价优先、环评一票否决制和终身问责制。为此，在工作的具体开展中，要依法对海洋开发活动严格把关，切实做到当代人开发利用海洋环境资源的同时，对后代人的开发利用和生存不造成威胁。如果我们在科学论证、评审方面把关不严，不仅专家的权威受到质疑，更重要的是负有责任。当然，作为行政人员如果不讲科学，不讲原则，不依法办事，不依法把关，一旦出了问题，将会负有更大责任，轻则受到行政处分，重则受到法律制裁。因此，我们务必要保持科学的工作态度，务必要保持依法行政的工作理念，促进山东海洋综合管理工作在科学化、规范化、法制化建设中不断上新台阶。
三、做好海洋管理工作要强化三个意识，突出三个转变
当前开创海洋管理新局面需要新举措，需要创新思维。概括地讲，要强化三个意识，实现三个转变。
强化三个意识。一是机遇意识。机遇十分宝贵，稍纵即逝。目前，国际、国内形势对海洋综合管理工作是有利的。各级党委、人大、政府对海洋工作的重视，以及全社会对海洋关注程度的提高，可以说海洋管理工作的“春天”已经到来。我们一定要增强机遇意识，积极主动地抓住这个机遇，开拓进取，把管理工作推向新阶段。二是危机意识，也就是忧患意识。如果看不到成绩，就会没有信心。但是，如果只看到成绩，而看不到问题，就不是一个清醒的领导者。没有忧患意识，当问题出现时就会措手不及。我们要做到防患于未然。海洋功能区划颁布了就要按照区划来办事，如果不遵守，那就是失职，就是渎职。有权就要有责，必须责权结合，任何建设项目涉及用海必须依法办事。在这方面，我们都应该有危机意识。要看到山东省海岸线只有3 000多千米。就建港而言，真正适合建港的并不多。但目前重复建设、重复利用的现象比比皆是，问题突出。对宝贵的资源不能合理利用，造成浪费就是不应有的损失。对此，我们要保持高度的警觉。三是责任意识。无论是专家，还是行政人员，大家都要尽到责任，严格把关。我们山东沿海真正的腹地不是太多，港口投资大，但资金回收较慢，我们看重的是它的拉动作用，如果只顾眼前利益，就容易造成被动局面，一定要强化责任意识。
突出三个转变。一要突出重视发展理念、管理理念的转变。我们的发展理念应该是坚持和落实科学发展观，坚持发展这个第一要务，坚持可持续发展。要做到开发与保护并重，开发利用资源与环境保护、治理相结合、相协调的发展，不能偏废。管理就是服务，但强化服务并非淡化管理。优质服务是将管理融于服务之中，服务先行管理跟进，依法管理，依法服务。二要突出从根本上重视增长方式转变。要考虑我省的海岸线、生态环境的承载能力，大力节约资源，推进各涉海行业、产业生产方式从粗放型开发利用海洋资源向集约型开发利用海洋资源的转变，努力发展海洋循环经济。三要突出运行机制转变。转变运行机制，要遵循市场规律，发挥市场在资源配置中的基础性作用。在海域使用论证、环境影响评价管理中，要逐步建立公平竞争的市场秩序。依法竞争，严格市场准入。建立起既科学合理又与市场相适应的运行机制，鼓励依法竞争。要创新管理机制，坚持依法行政、依法管理。海域使用公示制度已经建立。为了增强用海的透明度，让公众、社会参与海域使用管理，加强舆论监督，以后只要是省级审批的用海项目，我们都要进行公示。再就是实行海域使用权价值评估制度，提高用海门槛，遏制填海热。在具体工作中着力整顿规范海域使用论证和海洋工程环评市场，建立相关的制度，建立专家库等。
关于论证市场的竞争问题。市场经济提倡竞争，但这种竞争应当是遵守国家法律法规，遵守技术标准和技术规范的有序、公平竞争，而不是无序、恶意的竞争。海域使用论证既有技术性、服务性，也有市场性、盈利性。在论证市场有限的情况下，我们提倡的是在提高自身技术水准和服务质量上下工夫，而不是一味大打价格战，不顾国家制定的收费标准、技术标准和技术规范；我们倡导、鼓励公平有序竞争，反对以竞相压价的形式进行的恶性竞争，更反对相互拆台、相互诋毁。各论证资质单位开展竞争的重点应该着眼于拼技术、拼服务、拼管理，在收费价格上必须执行国家有关标准。近年来，我们也发现一些论证资质单位为了抢占市场，一味迎合用海业户和主管部门，有意曲解海洋功能区划，掩盖用海性质和面积，报经不具有审核权的部门进行评审，这些都是违法违规行为。《海域法》和《海洋环境保护条例》规定了国家和省关于各级政府海域使用审批权限和环评报告分级审批权限，要根据法律法规赋予的管理权限，严格审核把关。环评工作要重点看项目是否符合国家的产业政策，外业调查是否实施，环保措施是否到位来实行否决权。海域论证重点看项目是否符合海洋功能区划，来行使否决权。为了按照有关法规的要求做好评审论证工作，要加强学习和宣传，增强学法、用法的自觉性，提高依法行政的能力和水平。
