一、海洋综合管理理论的形成发展、基本内容
海洋综合管理理论发端于20世纪30年代，由海岸带管理演化而来。1972年，美国颁布了《海岸带管理法》，标志着海岸带综合管理正式成为国家实践。1993年《世界海岸大会宣言》指出：“海岸带综合管理已被确定为解决海岸区域环境丧失、水质下降、水文循环中的变化、沿岸资源的枯竭、海平面上升的对策及全球恶化的影响等的有效方法，以及沿海国家实现可持续发展的一项重要手段。”在阿姆斯特朗和赖纳合作完成的《美国海洋管理》一书中，海洋管理被定义为：“把某一特定空间内的资源、海况以及人类活动加以统筹考虑。”今天，随着科技特别是高新技术的迅速发展和对海洋开发利用的不断实践，海洋管理的内涵、任务及管理手段有了新的扩展和完善。
(一)海洋管理的概念
海洋管理的概念有狭义和广义之分，狭义上的海洋管理是指国家海洋行政机构对海洋的某一局部区域或某一行业资源开发利用实施的具体的管理活动。广义上的海洋管理是指海洋综合管理，即国家通过各级政府，依靠应用先进的科学技术，对其所属海洋国土的空间、资源、环境和权益等进行的全面、统筹协调的管理活动。这一概念包含以下四个方面的内容：
1.海洋综合管理是海洋管理范畴内的一种类型。它不是对海洋的某一局部区域或某一方面具体内容的管理，而是立足全部海域和根本长远利益，对海洋整体、内容全覆盖的统筹协调性质的高层次的管理形式，它是海洋管理的新发展。
2.海洋综合管理的目标，集中于国家在海洋整体上的系统功效和继续发展、持续海洋开发利用条件的创造。这是局部或行业管理难以达到的目标。
3.海洋综合管理侧重于全局、整体、宏观和公用条件的建立与实践。它不涉及具体的管理活动，例如行业资源开发利用活动的管理等。因此，海洋综合管理所采用的必须是战略、政策、规划、计划、区划、立法与执法、行政协调等宏观控制手段。
4.国家管辖海域之外的海洋利益的维护和取得，也是海洋综合管理的基本内容。公海区域的空间与矿产资源，是全人类的共同遗产，合理享用是各国的权利，当然也有保护和保全公海区域环境的义务。
(二)海洋综合管理的基本内容
根据有关法律规定和实践，目前，海洋管理的基本内容主要包括以下内容。
1.海洋权益管理。运用法律对我国管辖海域实行有效管理，防止外来力量的侵犯、侵占、损害和破坏，维护海洋权益。
2.海洋资源管理。通过海洋功能区划和开发规划，指导、推动、约束海岸带、海岛、近海、专属经济区及大陆架等资源的开发利用，以形成合理的产业布局，使海洋经济持续协调发展。
3.海洋执法监察管理。通过建立适应海洋行政管理工作需要的海洋巡航执法业务体系，全面监视近岸海域，基本控制我国管辖海域内的各类违法活动及突发事件，及时查处海上违法活动。加强海监队伍管理，组织海上联合执法，推进统一的、多职能的、准军事化的海上行政执法队伍建设。
4.海洋科技与调查管理。通过组织海洋科技重大项目，加强海洋基础科学和高新技术研究，建立海洋知识创新体系，搞好军事海洋环境调查和其他海洋战略资源环境调查。积极推进海洋科技产业化进程，大力开展“科技兴海”工作。
5.海洋环境管理。以保护和改善海洋环境、维护海洋生态平衡为目标，划定近岸海域环境功能区，对海水水质实行分类管理，通过监测、监视规范、标准和法律的贯彻执行，控制陆源、海岸工程建设项目、海洋工程建设项目、海上船舶、海洋倾废等污染源对海洋环境的污染损害，以及开发利用活动对海洋环境的有害影响，防止生态环境和生物多样性遭受人类活动的损害。
6.海洋保护区管理。把需要保护的环境、资源和遗迹等对象，连同分布的海域和陆域，依法划为海洋自然保护区。
7.海洋公益服务管理。海洋公共基础设施和海上活动的公共服务系统，是认识海洋、减灾防灾、保障海上安全的必备条件。建设和管理这类公益事业，也是海洋综合管理的基本任务。
在上述管理内容中，对资源和环境的管理是各国政府职能部门海洋管理的主要内容。而对权益的管理则往往借助军事、外交等手段来进行。
(三)海洋综合管理的手段
搞海洋综合管理，主要有三种管理手段，即法律手段、行政手段和经济手段。
1.法律手段。与《联合国海洋法公约》接轨，依法治海，依法管海，最终达到依法振兴海洋事业的目的，是加强海洋综合管理的最基本手段。将符合国情的发展海洋事业的方针、政策及行之有效的重大管理措施用法律形式固定下来，为科学、合理地开发利用海洋提供重要的法律依据。这样不仅可以全面地体现国家政策的要求，而且也能为海洋管理的其他手段如行政、经济等手段提供法律依据。
2.行政手段。所谓行政手段是国家行政主管部门，根据法律的授权和国家行政管理部门的职责分工，在海洋管理活动时采取的行政行为。它包括行政命令、指示、组织计划、行政干预、协调指导等。其中，协调是各类海洋管理机构的一项基本职能，被广泛地用于调整国内各地区、各部门、各产业之间的关系和开发利用海洋的各种活动。在协调的同时，国家海洋管理部门还可采取行政干预措施，直接干预海洋开发活动和海洋产业的发展，以确保海洋及其资源的合理开发和利用，使各海洋产业及其开发利用活动不仅符合地方和部门的当前利益，而且符合国家的发展目标和长远利益。
3.经济手段。所谓经济手段是指运用经济措施管理海洋。经济措施分为奖励性、限制性和制裁性三种。例如，为促进新兴海洋产业的发展，国家可采取一些经济优惠措施来扶持；对于需要限制或保护的资源如填海和海沙开采等，国家可加大调控力度，限制开发时间、品种及数量，加大税收和提高海域使用金征收标准等；对违反有关规定或造成损失的，在依法处理的同时，可采取经济措施予以制裁。
二、国际海岸带管理的动态
第二次世界大战之后，随着科学技术的突飞猛进以及人口膨胀、资源短缺、环境恶化等世界性问题的凸现，世界各国对海洋的认识逐步深化。海洋呈现在人们眼前的不仅仅是商品贸易的重要通道，而且越来越明显地显示出海洋在资源、环境、空间和战略方面得天独厚的优势。世界各国普遍认识到，海洋将成为人类生存与发展的新空间，成为沿海各国经济和社会可持续发展的重要保障，成为影响国家战略安全的重要因素。“21世纪是海洋世纪”的论断已经成为全球政治家、战略家、军事家、经济学家和科学家的广泛共识。也正是由于海洋在政治、经济和战略等方面的特殊地位，引发了世界范围内对海洋权益的激烈争夺。1973年开幕的联合国海洋法会议，用了整整十年的时间才基本达成了一致，通过了《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)。1990年第45届联合国大会作出决议，敦促世界各国把开发、保护海洋列为国家发展战略。1992年世界环发大会通过的《21世纪议程》把海洋列为重要领域，指出海洋是全球生命支持系统的基本组成部分，是保证人类可持续发展的重要财富和资源，从而突出了海洋对于人类社会生存和可持续发展的巨大作用。1993年第48届联合国大会作出决议，敦促各国把海洋综合管理列为国家的发展战略。特别是1994年11月16日《公约》正式生效后，人类对海洋的开发与管理更加规范化、秩序化，世界的海洋管理秩序从盲目的、野蛮的、以武力相威胁式的占领，向和平的、相互合作妥协的、文明和秩序式的维护各自的海洋权益转移。《公约》关于领海和专属经济区的规定，直接造成了全球范围内的“蓝色圈地运动”。据估计，各国按照《公约》规定合法扩大的海域，占去了原属公海的1.3亿平方千米的面积，使地球上约36%的海面变成了沿海国的管辖海域。可以说，《公约》使人类在历史上第一次通过和平方式对海洋进行了“瓜分”。也正是由于《公约》的生效和《21世纪议程》的实施，使得世界海洋管理形式发生了深刻的变化，并呈现出以下几个基本态势：
一是海洋在全球中的战略地位日趋突出。世界各国对海洋发展战略给予了空前的重视，世界主要沿海大国纷纷把维护国家海洋权益、发展海洋经济、保护海洋环境列为本国的重大发展战略。如美国于1999年提出了“回归海洋，美国的未来”的内阁报告，强调海洋是保持美国实力和战略安全的不可分割的整体。加拿大于1997年出台了《海洋法》，并制定了以拓展加拿大未来疆域，建设安全、健康、富饶和完整的加拿大海洋等为目标的21世纪海洋战略开发规划。澳大利亚制定了以综合利用和可持续开发本国海洋资源为中心的21世纪海洋战略规划。日本的中心目标就是在21世纪成为海洋强国。欧盟也制定了欧盟国家开发海洋的战略计划。
二是海洋经济已经成为世界经济发展新的增长点。随着沿海国家维护海洋权益斗争的深入，特别是现代化高新技术在海洋开发过程中的应用，使得大范围、大规模的海洋资源开发和利用成为可能，向海洋要食品、要资源、要财富的蓝色革命，促进了新兴海洋产业的形成和发展，使海洋开发逐步贯穿于以海洋资源为对象的社会生产、交换、分配和消费的全过程。海洋经济已经成为一个独立的经济体系，并以明显高于传统陆地经济的比例快速增长，相当一部分国家的海洋产业成为国家支柱产业。20世纪70年代至今，世界海洋产业总产值10年左右翻一番，预计2010年将达30 000亿美元左右。世界上有10个人均年收入22 000美元以上的巨富国家，其中8个是沿海国家。全球人口的趋海性进一步增强，约65%的人口集中在海岸带地区。
三是世界各国海洋综合管理的力度显著增强。1992年世界环发大会之后，特别是1998年以来，联合国秘书长每年都要向联大提交专门报告，向世界各国倡导加强海洋综合管理，促进海洋的可持续利用。在国际潮流的推动下，各沿海国家重新审查并制定了全新的海洋法规，纷纷出台领海、毗连区、专属经济区和大陆架管理制度，美、俄、法、日、韩、加等国制定的关于海洋权益、管理规划、资源开发、环境保护、科学研究等方面的海洋法律都在十部以上，并大力强化海洋综合管理机构，提高海上执法能力。如美国、加拿大、日本、韩国、越南等国组建了海岸警备队，加拿大、韩国、印度尼西亚等国成立了海洋与渔业部。
四是世界各国围绕海洋权益的斗争日趋尖锐，军事控制力度增强。正是基于海洋的特殊战略地位，冷战结束后虽然各主要国家大量裁军，但加强海军建设的军备竞赛却呈上升趋势。进入20世纪90年代以来，国际间的海洋争端此起彼伏，热点突出，为争夺岛屿和划分海洋引起的国际冲突连接不断。如英阿间的马尔维纳斯群岛之战、也门和厄立特里亚之间的大哈尼什岛之战、希腊和土耳其之间的伊米亚岛之战、日韩间的竹(独)岛之争、中日间的钓鱼岛之争、中国和东南亚各国的南沙群岛之争，世界各国围绕渔业的纠纷对峙更是此起彼伏。
纵观世界海洋史和国际海洋新动态，我们可以得出以下几点启示：第一，海洋战略事关国运兴衰。正如中国革命的先行者孙中山先生所指出的：“世界大势变迁，国力之盛衰强弱，常在海而不在陆，其海上权力优胜者，其国力常占优胜。”英、美、俄、日四个靠海起家的世界强国的发家史，和我国封建王朝“闭关锁国”和“迁界禁海”导致的民族屈辱史，以强烈的反差、雄辩的事实证明了一个国家的地位高低与其海洋战略观、海上实力密切相关。海上力量强大，国家就强大，国际地位就高；否则，就难以摆脱受人欺凌和任人宰割的命运。第二，海洋与国家经济社会的可持续发展密不可分。《联合国海洋法公约》规定的各项管理制度和规则，实际就是对占地球表面71%的海洋空间和丰富的海洋宝藏的一次重新分配，谁在这场资源和空间的分配中掌握了主动权，谁就对本国、本民族的生存和发展掌握了更大的主动权。第三，海洋管理是国家职能的重要环节。海洋管理与国家权益、经济发展和社会进步息息相关，不可分割，必须重新审视海洋综合管理的重要性。
综上所述，《联合国海洋法公约》的生效，促进了开发海洋、管理海洋的国际政治经济新秩序的建立，同时也加剧了国际海洋权益的争夺。可以预见，在进入新世纪的初期，国际上新资源的争夺、疆域的延伸拓展、全球物流通道的安全、海上军事执法力量的完善等一系列问题都将在海上展开，对海洋的重视程度将直接决定一个国家在新一轮竞争中的地位和优势。
三、国内海洋事业发展情况
中华民族是世界上最早利用海洋的民族之一，有着光荣的海洋发展传统。战国时期韩非子就曾经说过：“历心山海而国家富”，这是我国先哲们关于海洋重要性的最早论断。“兴渔盐之利，行舟楫之便”是我们祖先开发利用海洋的最早实践。始皇巡海与徐福东渡，希冀政治稳定、追求海洋利益、探求海外世界。海上丝绸之路的开辟，进一步发展了面向世界、重视海洋的思想观念。指南针的发明和运用于航海，唐、宋、元时期发达的海外贸易，明朝郑和七下西洋的壮举，都在世界史上留下了辉煌的篇章。15世纪中叶，正当西方国家借地理大发现、新航路开辟等殖民航海优势，迅速崛起，成为经济强国和军事强国之时，从中国的明朝统治者开始，却从海上退缩，实行了“闭关锁国”、“迁界禁海”的政策，在把有着巨大生存和发展机会的海洋空间让给西方列强的同时，却把无数的内忧外患留给了自己。腐败的统治阶级昏庸愚昧，只见陆地不见海洋，安于自给自足的小农经济，与世隔绝，使我国的海洋事业落后，海防空虚、海权丧失，给伺机已久的殖民主义者造成了可乘之机，让他们用坚船利炮从海上轰开了中国的大门，曾经是海上强国的中国成为列强自海上征服的对象，中华民族从此陷入了半封建半殖民地深渊。鸦片战争至新中国成立前，统治者禁海、惧海使中华民族遭受了来自无数海上的侵略。在1840～1940年的100年间，外国从海上入侵我国479次，规模较大的84次，入侵舰船1 860多艘，兵力47万多人。迫使清政府签订不平等条约50多个，使中华民族蒙受了奇耻大辱。孙中山先生在《实业计划自序》中就提到，如果海权“操之在我则存，操之在人则亡”。历史的惨痛教训警示我们：必须重新认识海洋，海洋关系着中华民族的前途命运。
新中国成立后，党和政府十分重视海洋事业，分别针对海军建设、海岛开发、海洋科研和海洋开发与管理做出过重要指示，为我国海洋事业奠定了坚实的基础。特别是党的十一届三中全会之后，改革开放和以经济建设为中心的国家发展战略使我国海洋事业迎来了历史的春天。回首我国海洋事业的发展历程，主要有以下几个特点：
一是中央领导同志十分重视海洋事业的发展。党中央、国务院十分重视海洋综合管理工作，作出了一系列重大部署。胡锦涛总书记在2004年3月召开的中央人口资源环境工作座谈会上指出，“开发海洋是推动我国经济社会发展的一项战略任务。要加强海洋调查评价和规划，全面推进海域使用管理，加强海洋环境保护，促进海洋开发和经济发展”，在2006年12月召开的中央经济工作会议上又进一步强调，“在做好陆地规划的同时，要增强海洋意识，做好海洋规划，完善体制机制，加强各项基础工作，从政策和资金上扶持海洋经济发展”。温家宝总理等领导同志也多次对海洋综合管理工作作出重要指示。目前，国家正在陆续出台海洋综合管理方面的重大政策，仅渤海湾环境整治一项就投资达400多亿元。沿海兄弟省市建设用海势头也非常迅猛，从北往南，辽宁的“五点一线”沿海经济带、天津的滨海新区、河北的曹妃甸新区、福建的海西经济区、广西的北部湾经济区等，都是大手笔。最近江苏省上报国务院，也要求建立国家级的沿海开发区。由此可以看出，不管是对一个国家，还是对一个地区，海洋开发与管理都已成为事关经济社会发展全局的战略性问题。
二是海洋工作列入国家重大发展战略。党的十七大报告中明确提出了“发展海洋产业”的战略部署，2008年政府工作报告中将海洋产业列为高新技术产业，要求进一步加快发展，这都将极大地推动我国海洋产业的发展。今年初，国务院批复了《国家海洋事业发展规划纲要》，这是新中国成立以来我国颁布的第一个指导海洋事业发展的纲领性文件，对海洋综合管理工作作出了新的重大部署，对做好当前和今后一个时期的海洋综合管理工作具有重要意义。《纲要》要求以建设海洋强国为目标，加强海洋综合管理，贯彻在开发中保护、在保护中开发的方针，进一步规范海洋资源开发秩序，促进海洋经济的发展。
三是海洋开发与管理的法律法规体系基本建立。从1992年起，全国人大常委会陆续通过了《领海及毗连区法》和《专属经济区和大陆架法》，为我国行使领海主权和毗连区管制权，维护国家安全和海洋权益提供了法律依据。1996年5月15日，八届全国人大常委会第19次会议批准我国加入《联合国海洋法公约》，标志着我国海洋事业全面走向依法治海、面向世界和发展经济的轨道。1996年我国制定了《中国海洋21世纪议程》，系统提出了中国海洋事业可持续发展的战略思路。1998年中国政府发表了《中国海洋事业的发展》白皮书，第一次系统阐述了中国政府在海洋开发与管理方面的政策和立场。此外，国家为规范海洋资源管理和开发活动，还先后颁布实施了《海洋环境保护法》、《海上交通安全法》、《渔业法》、《海域使用管理法》以及十余部国务院行政法规。2007年，《中华人民共和国物权法》颁布实施，“用益物权”部分规定“依法取得的海域使用权受法律保护”，明确了海域使用权的用益物权性质。海域物权制度的确立，进一步体现了海域管理工作的重要性和必要性，也给海域管理工作提出了更高的要求。可以说，我国的海域管理工作现在真正做到了有法可依，既有基本法律，又有配套立法，这对我们依法行政、以法管海，无疑是站稳了脚跟，挺直了腰板。
四是分级管理的海洋行政管理体制和执法监察体制基本建立。我国目前的海洋管理体制还处于探索阶段。国家设立国家海洋局，作为“国土资源部管理的监督管理海域使用、海洋环境保护，依法维护国家海洋权益，组织海洋科技研究的行政机构”。并设立了北海、东海和南海三个分局，作为海区派出机构。沿海绝大部分省份则采取了海洋综合管理与渔业行政管理相结合的模式，组建了海洋与渔业厅(局)，如辽、鲁、苏、浙、闽、粤、琼七省。其他则采取与国土资源相结合的模式，如冀、津、桂三省(市、区)。同时，沿海各省(市、区)都组建了中国海监队伍，在中国海监总队的指导下开展海洋监察执法工作。应该说，我国海洋管理体制具有半集中的特点，除海洋行政管理部门以外，其他涉海行业管理部门也具有管理本行业开发利用海洋活动的职能，如渔业、交通、旅游、矿产、盐业等。
五是海洋经济已经成为国民经济的重要组成部分和新的经济增长点。“十五”期间，主要海洋产业总产值累计达57 499亿元，按同口径计算，比“九五”期间翻了一番。2008年上半年全国海洋生产总值13 241.63亿元，同比增长14.4%，占国内生产总值比重达10.14%。其中，海洋产业增加值7 840.36亿元，海洋相关产业增加值5 401.27亿元。随着海水利用技术进一步提高，海水淡化和综合利用规模逐步扩大；山东、福建、海南、江苏等地区海上风电项目陆续进入开发阶段；沿海港口开辟新航线、扩大内贸业务、构筑综合物流体系；海洋油气业继续保持高景气度，石油需求的强势增长和海洋开采技术大幅提高，促进了我国海洋油气业发展。
四、我省海洋综合管理现状
我省是海洋大省，全省有3 000多千米的海岸线，占全国的六分之一，毗邻海域面积与陆地面积相当。丰富的海洋资源，得天独厚的区位优势以及较强的科技实力，都为我省发展海洋经济创造了有利条件。加强海洋综合管理，是实施海洋经济战略的重要保障。近年来，我省海洋综合管理工作不断向广度和深度拓展，取得显著成效。2002年《海域使用管理法》颁布实施，将我省海洋综合管理推上法制化轨道；2005年省政府召开全省海洋综合管理工作会议，明确了海洋综合管理科学化、法制化、规范化的工作思路；2007年省委、省政府召开全省海洋经济工作会议，进一步强调要加强海洋综合管理。作为宏观调控的重要杠杆，海洋综合管理工作逐步纳入沿海各级政府的重要议程，不断得到加强，有力地促进了经济社会发展。主要表现在：
(一)海洋法制建设取得突破性进展。海洋综合管理是一个新领域，各方面的利益关系亟待理顺，需要规范的事情很多。我省坚持立法先行，从制度创新入手，规范海洋开发利用秩序。在省委、省人大、省政府领导的高度重视下，2000年以来，我省接连出台了《山东省海域使用管理条例》、《山东省海洋环境保护条例》等7部海洋与渔业地方性法规或政府规章，实现了一系列管理制度创新。先后制定了海域使用项目受理后公示、审批后公告、竣工后验收等40多项管理规范。目前，我省管海用海基本上做到了有法可依、有章可循。
(二)海域使用管理工作成效显著。我省积极落实《海域使用管理法》确立的海洋功能区划、海域权属管理、海域有偿使用三项制度，初步实现了依法管海。海洋功能区划类似于土地利用总体规划，是海域使用管理和海洋环境保护的依据，具有法律效力。2004年国务院批复了第一个省级海洋功能区划——《山东省海洋功能区划》，沿海市级海洋功能区划也相继获得省政府批复。自2002年《海域使用管理法》实施以来，依据海洋功能区划和有关规定，我省确权发证的各类用海项目9 116个，用海面积32.8万公顷。其中，依法由国务院和省政府审批的填海造地总面积达4 200公顷，保证了沿海地区231个建设项目落地，项目总投资额达3 531亿元，为全省经济社会发展做出了重要贡献。与财政部门密切配合，认真落实海域有偿使用制度，实现了海域这一国有资源性资产的保值增值。对国家、省重大建设项目和渔民用海实行减免海域使用金的优惠政策，支持了重大项目建设，促进了渔区和谐稳定。积极开展海域使用权招标、拍卖、抵押等试点工作，全省已累计通过招标、拍卖等方式出让海域1.5万多公顷，各地办理海域使用权抵押贷款26亿多元。坚持抓点带面，提升海域使用管理水平，全省有17个沿海县(市、区)跻身全国海域管理示范县行列，另有8个县(市、区)被列为省级示范县。
(三)海洋环保工作力度不断加大。积极开展海洋环境监测预报工作，全省已建立省、市、县三级海洋环境监测中心(站)18处，各类实验室180个，监测车船60多台(艘)，对沿海94个陆源入海排污口、海洋生态敏感区以及海水浴场、奥帆赛区等特定海域开展了监测，为海洋环境保护工作提供了第一手资料。积极开展海洋应急管理，省政府批准印发了《山东省防风暴潮、海啸、海冰灾害应急预案》、《山东省赤潮应急预案》、《山东省海上溢油事故应急预案》等三个应急预案，增强了海洋防灾减灾工作的主动性。立足当前，谋划长远，编制了《山东省海洋环境保护规划》。坚持污染防治和生态建设并重，建立了17处海洋保护区、23处海洋渔业种质资源保护区，总面积达53万公顷。依法处理在我省海域发生的多起轮船碰撞、油污染事件，促进了受损海洋生态的修复和整治。
(四)海洋监察执法逐步走上正轨。建立健全了省总队、市支队、市县大队三级海监执法机构，全省海监执法人员已参照公务员管理。加强海监执法队伍建设，推行了《山东省海洋行政执法管理规范》、《海监执法人员六条禁令》、《山东省海监机构追究执法办案违法责任规定》等制度规范，组织开展执法示范和专业培训，实行海监执法队伍准军事化管理，提高了海监执法的效能，树立了海监队伍的良好形象。从2003年开始，每年开展“保护蓝色国土——海盾系列”执法行动，以持续高压态势打击各类违法用海行为。不断拓展执法领域，在建设用海、养殖用海、海沙资源、涉海国家自然保护区等方面积极开展海监执法工作。近5年全省开展海监执法专项行动296次，对8 300个用海项目实施了46 000余次执法检查，做出海洋行政处罚1 390余件，维护了我省海洋开发利用秩序。
(五)海洋综合管理基础性工作得到加强。根据国务院和省政府的部署，我省启动了近海海洋综合调查与评价(908专项)，这是建国以来国家投入最大、参与人数最多、调查范围最广、采用技术手段最先进的一项重大海洋基础性工作。目前已获取大量数据资料，并逐步应用于海洋行政管理、海洋公益服务、海洋科学研究等领域。开展了历史上首次大规模的养殖用海普查登记工作，摸清了全省养殖用海的底数，有效落实了海域物权制度，解决了一些历史遗留的突出矛盾和问题，有力地调动了渔民发展养殖生产的积极性。在省政府领导的高度重视和亲自协调下，海域勘界工作取得重要阶段性成果，省内县际海域界线已全部勘定，与周边省份海域勘界也取得重要进展。会同测绘部门开展海岸线修测工作，这项工作已全面完成，成立了海洋环境监测、海洋与渔业司法鉴定等有关资质单位，建立了海域使用论证专家库，增强了海洋综合管理工作的技术支撑力量。
五、我省海洋综合管理面临的形势和问题
我们在认真总结海洋综合管理工作取得显著成绩的基础上，也应清醒地认识到，海域管理工作在引起各级党委、政府高度重视的同时，在宏观调控、经济社会发展中的地位和作用显著提高的同时，海洋管理工作也面临前所未有的严峻形势，困难和问题也比较突出。这些都客观地要求我们必须认清形势、把握机遇、开拓创新，紧紧围绕建设海洋经济强省的目标，科学管海，和谐管海，依法管海，把海洋综合管理的法制化、科学化、规范化推向新阶段。
(一)当前我省海域管理工作面临的形势
1.海洋经济发展持续升温，海洋在沿海地区经济社会发展大局中的地位和作用显著增强。继去年省九届二次全会提出实施海洋经济战略之后，省委、省政府又对海洋经济发展牢牢抓在手上，步步抓紧。省委书记姜异康考察海洋经济，听取我厅工作汇报，并多次向我厅了解有关海洋工作情况；6月中旬王仁元常务副省长主持召开了海洋经济发展情况调度会议，近期将围绕五个方面开展海洋经济发展重大问题调研，拟于8月份召开全省海洋经济发展工作座谈会；省政协乔延春副主席到省厅视察近海生态保护工作，并将赴日烟威三市实地视察。
沿海各地实施海洋发展战略各出新招。东营市委出台了《关于加快推进黄河三角洲开发建设的决定》。滨州市正式启动了北海新区建设，基本思路就是以滨州港为依托，引进中石化炼油项目，加快临港产业园区建设。潍坊市加快滨海经济开发区建设，通过引进马来西亚国际资本建设潍坊港，疏港路防潮堤建设、潍北开发、临港产业园区建设全面展开。威海市为促进港口、造船板块经济发展，市政府出台了港口、造船业填海工程海域使用证免费换发土地证的优惠政策。日照市集中开展山钢迁移用海的相关工作。
2.从海洋经济来看，我省有“先发优势”，但创新能力需要增强，必须加快发展步伐，在新一轮海洋经济竞争中抢占先机。我省有着丰富的海洋自然资源、广阔的海洋空间和巨大的发展潜力，海洋经济总体实力一直保持全国前列。但也应当看到，当前我省海洋经济在新的起点上实现新突破仍面临诸多压力和挑战。既有产业结构调整的压力，又有资源环境制约的压力。特别是近年来沿海各省市落实中央关于开发海洋的战略部署，纷纷推出发展大举措、大项目，如福建的海峡西岸经济区、上海浦东新区、河北曹妃甸开发区、天津滨海新区、辽宁“五点一线”开发等。在兄弟省市的这些大项目、大开发中，海洋经济都占主导地位，在全国发展大局中找到了位置，得到了国家政策的支持，赢得了大发展的空间和活力，也向我省提出了新的挑战。
在中央坚持改革开放和促进东部进一步崛起的大背景下，针对我省海洋经济面临的新形势，省委、省政府做出了建设海洋经济强省的部署，提出了实施“一体两翼”区域发展和海洋经济战略，将海洋工作纳入了全省战略决策，完全符合中央部署和科学发展观的要求，也完全符合我省海洋工作的实际。要从全局高度，认识海洋经济的重大意义，认识我们的职能和地位，推动海洋工作不断前进。这就要求我们：一要着重研究加快海洋经济发展的重大战略措施。加强海洋基础情况调查，分析优势和潜力，提出符合全省各地实际的发展措施，为各级党委、政府提出意见和建议。要制定海洋经济推进计划，促进海洋经济区域化、规模化、板块化、集团化发展，打造海洋经济发展的载体，规划一批大项目，整体推进海洋经济发展。二要着重推进海洋产业优化升级。坚持走有山东特色的海洋经济发展道路，促进海洋经济增长由第一产业为主向第一、第二、第三产业协同发展转变，由主要依靠海洋资源消耗向依靠海洋科技优势、提高发展质量和管理创新转变，加快建立现代海洋产业体系。三要着重落实“一体两翼”区域发展和海洋经济战略。省委提出实施“一体两翼”区域发展和海洋经济战略，这是我省发展的重要战略体系。海洋与“一体两翼”有机联系，相互促进，密不可分。海洋经济对“一体两翼”发展具有先导、支撑作用，“一体两翼”是海洋经济发展的基础和腹地。各地要坚持海陆一体化统筹发展，拓展海洋经济发展空间。
3.从海洋管理来看，我省积累了一些成功经验，但管理中的矛盾仍很突出，必须坚持开发与保护并重，促进海洋科学利用。我省开展海洋管理工作十年来，管理的内涵和范围不断延伸和扩大，管理队伍建设日趋加强，管理水平逐步提高。特别是近几年，我省海洋管理工作沿着科学化、法制化、规范化轨道迈出了坚实的步伐，取得了显著成绩。但是海洋开发与保护、利用与储备、近期与长远的矛盾还比较突出。一是海域使用管理的压力越来越大。2002年以来，全省填海项目、填海面积逐年递增，去年达1 488公顷，比2006年增长78.2%。预期“十一五”、“十二五”期间填海造地活动将仍呈上升势头，加大了海洋管理的难度。二是项目布局缺乏整体规划，海域使用比较粗放。用海项目总体上规模小、布局分散，不仅浪费宝贵的岸线资源，而且对海洋生态环境造成损害。乱填、乱占、乱圈海域现象依然存在，一些地方占用群众海域补偿不到位、引发了海域纠纷和群众上访事件，影响了社会稳定。三是海洋环境保护任务繁重。部分近岸海域污染严重，陆源污染物超标排海居高不下，海洋灾害和突发性事件增多。去年烟台、威海海域连续发生了6起海上溢油和化学品泄漏事件，造成了海域较大污染。赤潮、风暴潮等自然灾害也比往年增加，给沿海群众带来了重大损失。
开发与保护，建设与管理，既是矛盾的，又是统一的。合理开发利用海洋，是发展的需要、大局的需要。没有开发利用，管理就无从谈起；但如不加强保护和管理，就谈不上科学发展，就会造成资源环境的浪费和破坏。必须妥善处理开发与保护的关系，切实提升海洋管理的档次和水平。一要切实树立为海洋经济发展全局服务的观念。根据国家宏观调控政策的要求和全省产业布局特点，执行从严从紧的海域审批政策，把好建设用海“闸门”，有堵有疏，堵疏结合；有保有压，区别对待，切实保障重点项目合理用海，杜绝高污染、高耗能项目用海，为全省经济又好又快发展做出我们应有的贡献。二要推进规范管理。进一步完善海洋管理法规制度，更多地运用法律手段维护海洋开发秩序，解决管理中的矛盾。坚持集约、节约用海，完善海洋规划体系，优化建设用海平面布局设计，推进海域区域集中利用。进一步规范海域审批，加强海域使用项目的论证、听证，提高用海的科学性。三要推进资源节约型、环境友好型海洋建设，大力倡导科学的、生态的海洋开发方式，尽可能保护自然岸线，延长人工岸线，鼓励发展人工岛式、多突堤式、透空式围填海，鼓励开发海洋可再生能源，积极发展海洋循环经济。
(二)当前海域管理的困难和问题
1.海洋环境、资源的承载压力越来越大。海岸带区域的过度开发，给海域资源和生态环境造成巨大损害，相当大一部分海湾、河口处于不健康状态，海洋经济可持续发展面临巨大的资源、环境压力；沿海用于港口板块经济发展的岸线资源吃紧，岸线使用粗放，利用率偏低；“诸侯经济”催生的“诸侯港口”、“诸侯船厂”、“诸侯电厂”遍地开花，重复建设、资源浪费比较严重，有的重点港口市已出现无岸线可用和无地招商的局面；以港口为依托的临港工业园区、外向型经济园区缺乏高起点规划，开发层次偏低。以沿海港口、造船、电力等几大板块经济为代表的海洋经济蓬勃发展的需要，对海洋功能区划也形成了很大冲击。《海域使用与保护规划》的滞后，也使得海域管理工作不能像土地管理那样具有刚性的约束力。
2.科学用海机制亟待完善，工程平面设计研究不够深入。近年来，随着沿海地区城市化、工业化进程的进一步加快，在沿海大、中城市及邻近地区，向海洋要资源、要空间、要生产力的趋势日趋明显，海洋开发利用强度显著加大，用于城镇建设、港口建设、工业基地建设、临港工业园区建设的围填海造地面积急剧增加。但目前围填海项目大多采用海岸向海延伸、海湾截弯取直或利用多个岛屿为依托进行围填，忽视了岸线和海域资源的利用效率和生态环境价值。这不仅带来了自然岸线缩减、海湾消失、岛屿数量下降、自然景观破坏等一系列问题，也造成了近岸海域生态环境破坏、海水动力条件失衡以及海域功能严重受损。此外，区域经济产业结构趋同，模式单一，重复建设与恶性竞争加剧。
3.沿海经济社会发展迅速，但近岸局部海域环境质量不容乐观。沿海地区人口集中，经济发达，陆地产生的大量废弃污染物质，大部分转移入海，局部海域环境承载力已超负荷。我省93.4%的陆源入海排污口超标排放污染物，邻近海域环境污染较重。海洋灾害和突发事件增多，去年我省近岸海域连续发生6起海上溢油和化学品泄漏事件，造成海域污染。莱州湾滨海地区海水入侵，盐渍化程度比较严重。海洋生物多样性指数下降，湿地减少。一些地方盗采海沙屡禁不止，破坏了海洋生态。
4.沿海地区工业化、城市化水平越来越高，但渔民“失海”问题突出。近年来，沿海有的地方为了发展工业、旅游业和城市建设，清除近岸海水养殖，这在发展中有些是不可避免的、合理的，但也有一些存在研究不透，一味简单拆除，忽视渔民利益，没有处理好渔业发展和各项建设的关系问题。有的地方担心海上拆迁补偿压力过大，对于规划用于工业和城市建设的海域，不予发放海域证，又不给予拆迁补偿，带来一些问题和矛盾。我省传统渔民一般年龄偏大，文化素质不高，缺乏土地、生产资料和劳动能力，再就业能力较弱。渔民“失海”问题解决不好，将给渔区经济发展和社会稳定带来负面影响。
5.通过海域管理体现海洋综合管理执政能力方面还存在明显的不足。一是海域管理配套制度建设还不完备。目前海域使用招标拍卖、使用权流转等配套制度尚未建立，全天候的监督检查机制还有待强化。二是海域使用管理的地方保护主义有所抬头。这主要表现在违法用海案件的查处力度、海上相关利益的协调、构建和谐海洋、项目用海性质界定方面还存在不足。三是依法行政、规范管理方面还需要加强。海域分类定等和海域类型进一步明确划分之后，仍有部分市、县对一些工程用海性质存在私心杂念，化整为零、分散报批现象时有发生，对围海项目堤坝围堰、透水构筑物等用海性质的认定还不够完全统一，管理不够规范。
如何有效处理好眼前与长远、局部与全局、开发与保护、利用与储备的关系，充分协调好各海洋产业、各地区部门的发展，是考验我们海洋行政主管部门执政能力的重要课题。
六、认清形势，谋划海洋经济的可持续发展
当前，我省的海洋综合管理工作虽然走在全国的前列，但还不能满足海洋经济进一步发展的需要。今年7月29日，我省召开了海洋综合管理工作会议，这次会议开得非常成功，会议也对下一步的工作重点做出了新的指示，要求坚持依法科学规范管海，大力转变用海方式，促进全省海洋经济全面协调健康发展；坚持富民优先、环保优先的发展理念；加强海洋管理基础性工作，不断开创海洋管理工作新局面。我省海洋综合管理面临的新形势、新任务，对我们的工作提出了新的更高的要求，我们要做好以管理促发展、促和谐的文章。
(一)推进资源整合，提高资源利用效率
由于审批权限的限制，省级海洋行政主管部门只能审批50公顷以内的填海项目，这在一定程度上造成了项目用海小而分散的现状，岸线资源利用比较粗放，3 000多千米岸线上仅大大小小的商港和渔港即达270多处。为了避免行业内部恶性竞争，提高对岸线资源的利用效率，提升全省的行业综合影响力，必须搞好行业的总体规划与内部的资源整合，进行合理的分工定位、错位发展，从而实现利益的最大化。以港口为例，日照港已与岚山港务集团资产重组，成立了日照港(集团)有限公司；烟台市将烟台地方港、蓬莱新港资产整体划转给烟台港集团公司，次年又将龙口港务集团归入烟台港集团统一管理；青岛港集团与威海港集团共同出资设立威海青威集装箱码头有限公司，又与日照港集团共同出资设立集装箱码头有限公司，联手经营日照港集装箱码头。通过资源整合，港口核心资源配置更加合理，大大提升了山东港口的整体竞争力。
(二)以优化建设用海平面设计为重点，推进用海方式的重大转变
海域是不可再生的宝贵资源，只有坚持科学开发，才能实现可持续利用。国内外的实践证明，用海和护海不是一对不可调和的矛盾，它们也是对立的统一。传统落后的填海方式，无疑会对海洋环境造成严重影响；而先进科学的填海方式，则顺应海洋自然规律，对海洋生态环境的影响较小。按照国际上先进科学的填海方式，不仅可以较少占用自然岸线，有的还延长了人工岸线，美化了海洋环境。我们要借鉴国际先进经验，在优化填海造地平面设计上狠下工夫，坚持保护自然岸线、控制人工岸线、提升景观效果的原则，严格控制传统的顺岸式、粗放型填海造地工程，提倡人工岛、多突堤、区块组团等对海洋环境影响较小的填海方式。为此，我厅于今年3月10日至12日举办了科学管海培训班，组织全省各级海洋行政主管部门海域管理工作人员、主要用海单位代表，学习了国内外海域使用的先进理念。在今后的工作中，我们将在有关部门的大力支持下，从规划、设计环节入手，强化海域使用论证和海洋环境影响评价，大力推进用海方式“四个转变”，即从分散用海向集中用海转变，从粗放用海向集约用海转变，从环境冲突型用海向环境友好型用海转变，从计划配置型用海逐步向市场机制型用海转变，促进资源节约型、环境友好型的海洋经济发展。
(三)选准产业突破口，培植新的垄断性海洋工程制造产业，打造海洋特色产业体系
我省海洋产业发展的突破口在哪里？要集中解决两大问题：一是产业类同，二是缺乏大产业。我省具有发展港口、船舶等多种临海产业的资源优势，但并没有形成明显的产业优势。其中很重要的原因就在于沿海地区基本都瞄准了港口、造船、石化等产业，但都没有形成巨无霸式的产业地位。大而全、小而全，产业雷同、重复建设的现象比较普遍。建议我厅要研究通过海域资源调控，引导沿海各地发挥比较优势，错位发展。在“一体两翼”的大构架下，产业布局的初步构想是：①南翼沿海应重点发展临海钢铁工业，钢铁工业必需的铁矿石原料从东南亚、大洋洲、南美洲地区进口，日照路途最近，成本最低；②北翼黄河三角洲沿海重点发展海洋石油化工产业，黄河三角洲一带地旷人稀，发展海洋石油、液化气加工产业成本低，安全系数高，建议将黄河三角洲西部建成大型海洋石油化工基地，莱州湾重点发展海洋化工业；③胶东半岛应重点发展生态高效渔业、核电、海洋装备制造业，尤其是海洋钻井平台、深海作业船等大型、重型海洋装备制造业，需要10～20米水深生产条件，烟威青一带比较适宜；④胶州湾一带应重点发展海洋船舶工业、海洋精密仪器、海洋药物产业、海水淡化产业等新兴产业，充分发挥其科技资源优势。
(四)逐步推进区域建设用海，谋划海洋经济科学发展格局
要处理好海洋开发与保护的矛盾，解决好当前用海项目布局分散、岸线利用粗放的突出问题，必须对近岸海域保护和使用实行统筹规划，逐步推进区域建设用海。我们要在进一步摸清全省岸线利用现状、修编《山东省海洋功能区划》的基础上，加快编制《山东省近岸海域保护与使用规划》，科学划分海洋主体功能区，合理界定禁止开发区、限制开发区、优化开发区和重点开发区，实现集约用海、节约用海、科学用海。借鉴天津滨海新区、河北曹妃甸等经验做法，研究提出山东半岛集中集约用海方案，供省委、省政府决策参考。通过管理环节掌握的信息，开展海洋经济运行监测评估，研究提出不同时期我省海洋经济发展的主攻方向和产业重点，积极配合有关部门规划一批海洋大项目建设，大力构建我省海洋特色产业体系。
(五)以解决渔民“失海”问题为重点，维护好、实现好、发展好渔民群众的根本利益
渔业涉及千家万户，尽管随着海洋产业结构优化升级，渔业作为第一产业的比重将有所下降，但是保持渔业增效、渔民增收，对于海洋经济的协调发展和沿海地区社会稳定，无论当前还是今后一个时期，都具有十分重要的意义。要坚持以人为本，处理好海洋经济发展与保护以海为生的老百姓利益的关系，合理安排渔业用海与其他事业用海的关系，防止工业化、城市化建设过度挤占渔业水域，损害渔民群众生存之本。其实，沿海地区发展旅游业、城市建设与发展渔业并不矛盾，如果科学规划，统筹兼顾，有机结合，合理发展，不仅不会影响旅游业和城市建设，而且会成为沿海城市一道亮丽的风景线，为城市增添特色和亮点。要探索海洋生态补偿机制，保障渔民利益。在海域使用管理中落实惠渔政策，对专业渔民划出规定面积的养殖用海，免缴海域使用金，制定养殖用海拆迁补偿办法。高度重视、妥善处理好养殖用海的矛盾纠纷，统筹兼顾好各方面的利益关系，维护好社会和谐稳定。对于已经列入工业发展和城市建设规划的海域，在施工前，应采取发放短期海域使用权证书等办法，允许渔民从事养殖生产，并将其纳入规范化管理，以维护良好的用海秩序。
(六)以“两湾一口”生态整治为重点，建设海洋生态文明
胶州湾、莱州湾和黄河口是我省海洋生态敏感区，也是海洋环境保护的重中之重。要在“两湾一口”的生态整治方面采取大举措，取得大成效。做好海洋环境保护工作，建设海洋生态文明，要努力按照“三个标志”，着力提高“三个能力”，重点开展“三项行动”。“三个标志”：一是监测预报能力要提高，二是执法要到位，三是生态治理要跟上。提高“三个能力”：一要努力提高海洋环境监测预报能力。不断强化管理、执法和技术手段，力争3～5年使所有海域示范县建立海洋环境监测预报机构，依法开展监测预报工作。二要努力提高海洋环保队伍工作能力。加强人才队伍建设，搞好专业技术培训，做到从事海洋环境预测预报工作的技术人员全部持证上岗。三要努力提高海洋生态环境治理能力。搞好协调，海陆并举，严格执行重点海域污染物排海总量指标控制、许可制度与海洋开发项目“三同时”制度，有效控制向海洋排放污染物。开展“三项行动”：一是开展入海排污口检查和污染源普查行动。这项工作是一项基础工作，要通过调查，为科学治理近岸海域污染提供科学依据。二是开展重点海湾监视监测行动。对胶州湾、莱州湾、漳卫新河、小清河入海口等重点海域进行动态监视监测，对海上溢油等进行严密监测，努力减少海洋污染事故，确保事故发生及时处置、不扩散。三是开展海洋生态环境治理和资源修复行动。实施“胶州湾、莱州湾和黄河口生态整治示范项目建设工程”，通过建设海洋牧场、海洋自然保护区、海洋特别保护区、修复湿地和渔业生态等，促进胶州湾、莱州湾和黄河口生态环境治理改善。加强海洋灾害的预警预报和应急处置，已成为海洋综合管理的一项重大任务。要未雨绸缪，切实加强对风暴潮、海冰、海啸、赤潮等海洋灾害的监测和预报，完善与海事、安监等部门沟通协调机制，建立健全海洋灾害应急反应机制和应急预案，提高海洋突发事件应对能力。
(七)以维护海洋资源开发利用秩序为重点，加强海洋执法力度
严格执法是实现依法管海、科学用海的重要保证。要大力加强海洋监察执法，拓展执法领域，提高执法效能，规范执法程序，创造良好执法环境。一要深入开展保护蓝色国土——海盾专项执法行动，重点加强海洋工程项目的执法检查，实施全过程跟踪检查，从严查处非法用海行为，规范建设用海秩序。二要组织开展“碧海”系列专项执法行动，重点加强海洋工程项目污染、入海排污口、海洋倾废、节能减排措施、海洋保护区建设等执法监督检查，依法查处污染、损害海洋环境的行为。三要继续开展海沙资源专项整治行动，进一步探讨海沙联合执法的新机制，加强与公安边防、交通等部门的协作，集中优势力量，严厉打击海沙违法开采行为，遏制非法采沙蔓延的势头。四要抓好海洋法律法规的宣传，推进用海观念转变，营造依法用海的良好社会环境。充分发挥新闻舆论的监督作用，对重大违法用海和严重破坏海洋生态环境的事件，及时予以通报和曝光。
