丘 君 李明杰

从上世纪90年代末开始，基于生态系统的管理理念迅速地被世界各海洋大国应用于海洋管理领域。相关国际组织、各海洋大国和海洋学术界都一致认为，协调海洋资源开发与保护、解决海洋生态危机必须改进现有海洋管理模式，应用基于生态系统的方法管理海洋。

在海洋管理领域，习惯把生态系统途径称为基于生态系统的管理，它有以下三方面的特征：一是在管理活动中综合考虑生态、经济、社会和体制等各方面因素的综合管理；二是管理对象是对海洋生态系统造成影响的人类活动，而不是海洋生态系统本身；三是管理目标是维持海洋生态系统健康和可持续利用。

2006年3月，在联合国秘书长所作的2005年度海洋和海洋法的年度报告中，用了大量篇幅描述基于生态系统的管理方式，并呼吁各国尽快创造条件实施基于生态系统的海洋管理。目前，我国的海洋管理还停留在地方行政管理和行业管理层次上，主要表现在以下三个方面：

行政分割。我国的海洋管理是以行政地域分割的，我国的海岸带和相应的海域被沿海县区级行政单元分割成200多个部分、并由各县分别负责日常管理。

行业（部门）分割。在每个县级单元中，不同的海洋事务由不同的行政主管部门管理。

海陆分割。通常以多年高潮线为标准划分海洋与陆地，即使是同一类事务，也可能因为发生在高潮线以上或者高潮线以下这种纯粹的位置差别，而划归为不同部门管理。

虽然海域使用管理作为一种综合管理模式已经开始实施，但综合管理机制刚刚起步。尽管海洋资源可持续利用已经被列为海洋管理的基本原则和目标，但是在实际的管理工作中，还是以获取资源最大化为目的，可持续利用还只是一个兼顾发展的目标或者停留在规划文本上的蓝图。我国目前还不具备全面实施基于生态系统的海洋管理的条件，基于生态系统的海洋管理这种新理念也远远没有得到足够的重视。但是基于生态系统的海洋管理是未来的发展大趋势，对我国的海洋管理也有积极的借鉴意义。笔者认为，可以考虑在当前的海洋管理当中逐步引入基于生态系统的管理理念，为将来全面实现科学的海洋综合管理奠定基础。

结合基于生态系统的海洋管理所提倡的原则以及我国海洋管理现状，目前急需开展海洋管理单元区划研究，在组织多方面的科学力量对我国海洋生态系统进行深入调查研究的基础上，根据生态系统自然特征划分海洋管理单元。我国正在进行的近海生态系统综合调查和评价的工作将为划分海洋生态系统管理单元提供重要的依据。

其次，要加强海洋生态环境的监测评价工作。了解海洋生态系统的动态需要长期、大范围的监测，现有业务化的监测能力范围多集中于近岸局部海域，日常的监测内容远不能满足基于生态系统海洋管理的需要。应该扩展海洋监测和评价内容，将海洋生物多样性变化、海洋经济鱼类的生产力，某些重要海洋生态系统的结构和生态过程的变化等都列入监测和评价的范围。

第三，应尽快建立涉海机构和部门之间的合作机制。涉海机构和部门合作机制已经成为影响我国海洋管理政策能否有效落实的关键因素，也是我国实施基于生态系统的海洋管理的基本保障。同时，应制定能相互衔接的、具体的海洋发展目标。海洋管理的目标应该体现出明确、综合、因地制宜和可持续的特点，必须关注多方面的综合利益，不能局限在传统的例如渔业资源收获、海洋矿产资源收获、旅游和海洋生物资源保护等单一目标上。

第四，发达国家在海洋管理中，都非常重视公众的参与。在我国现有的海洋管理体制下，公众的意愿在涉海政策中得不到很好的体现。应拓展公众参与海洋管理的渠道，时下兴起的听证会制度、领导见面制度等等可以借鉴。另一方面，必须通过多种公众教育方式提高公众利用、保护海洋、参与海洋管理的意识。提到公众参与，不能不提到加强公众教育问题。公众利用和保护海洋的意识不提高，他们就不了解相关政策和切身利益相关性何在，就缺乏参与政策制定过程的积极性，也没有自觉维护政策有效执行的动力。

2006年8月8日