高柏 | 第四次开放悄然启动: 中国成为发达国家的关键一步

来源: 高柏 文化纵横   发布时间:2021-02-22 10:45:02 
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导读中美贸易关系,在拜登上台之后,还没有显露改变迹象。另一方面,去年末达成的全球最大贸易协议RCEP和《中欧投资协定》,则带来一种新气象。在“双循环”格局下,中国与世界的关系将如何演变?这是当下人们反复讨论的重要问题。

在《文化纵横》2020年第六期中,高柏教授撰文提出,中美关系的关键不是修昔底德陷阱,而是“萨缪尔森陷阱”,中国能否跳出这一陷阱,是一个关乎国运的战略问题(点击蓝字可阅以往文章)。本文则继续这一话题,强调中国已启动半个世纪以来的第四次历史性开放,关键是重新理解“对等开放”这一国际原则。他全面复盘美国成为全球经济领导者的历史、美欧经济二战后复苏史、美日经贸冲突史、WTO谈判史,以及中美经贸摩擦史,认为中国在对外开放领域已到了需要超越“发展中国家心态”的时候。中国要再往前走,理应在规则、管理体制、产业标准等方面,打造一个有利于自由贸易的环境。这不是向西方让步,而是中国在GDP成为世界第一时有必要实现的国家治理现代化的实质性内容。他强调,“对等开放”绝不意味着放弃自主发展和产业升级,而是要为国际上接受“世界中的中国”寻找最低限度标准,这可以降低国内的调整成本;而为国内接受一个“中国中的世界”寻找最高限度共识,则会推动更深入的改革。

本文原题为“对等开放:中国迈向发达国家的必由之路,载于《文化纵横》2021年第1期,特此编发,供诸君思考。

对等开放:

中国迈向发达国家的必由之路


上篇指出萨缪尔森陷阱比修昔底德陷阱更有助于中国理解和处理与发达国家的矛盾和冲突。因为修昔底德陷阱是无解的,它透过零和博弈的眼镜看待一切,最后很可能把两国引向战争;相反,萨缪尔森陷阱是有解的,因为它聚焦国际贸易利益的分配。本文认为,对等开放是在错综复杂的乱局中避免大国对抗的既关键、操作性又强的解决方案。中国在国际贸易秩序中应该开始从发展中国家的身份“毕业”,按发达国家的标准打造国内贸易投资环境,迎接半个世纪以来对外开放史上的第四次飞跃。


中国一直深陷萨缪尔森陷阱的原因是对对等原则研究不够。这里有三方面原因:第一,长期以来对国际政治经济学关注不足,不了解对等原则诞生的历史背景和它在战后国际贸易秩序中发挥的重要作用。第二,在中国开始对外开放的1979年,《关税及贸易总协定》永久豁免了发展中国家按最惠国待遇对等征收关税的成员国义务,[1]直到2008年全球金融危机爆发之前,中国鲜有机会正面遭遇这个原则。第三,中美从2008年起、中欧从2014年起就开始谈投资协定,欧美在中美、中欧之间各种级别的磋商中始终在要求中国对等;[2]然而中国一直把对等解释成互惠,没有准确地回应对方的关注。[3]


对等原则到底是什么?为什么西方国家近年要求中国对等?实施对等原则对中国又意味着什么?


本文通过分析对等原则的前世今生,来寻找这些问题的答案。


首先,本文通过美国和欧洲的历史经验,分析对等原则对发达国家的重要性。1934年,对等原则作为以邻为壑贸易政策的对立物,诞生于大萧条后的美国。战后,美国领导人将其视为发展多边贸易体制、避免再次发生世界大战的根本原则。对欧洲而言,对等原则是战后通过经济深度整合(deep integration)结束法德两国的百年缠斗,推动欧盟走到今天的指导方针。对等原则带来发达国家之间产业内贸易的大发展。产业内贸易不仅是西方联盟的黏合剂,也是发达国家彼此之间避免重大贸易冲突的重要原因。[4] 


其次,本文通过日美贸易战和中美贸易战,揭示缺乏对等原则与贸易冲突的关系。这两次贸易战之间的共性在于,美国认为对方在成为经济超级大国后在市场准入方面仍未对等削减贸易投资壁垒,并在关键产业里与美国的贸易仍然以产业间贸易为主。[5]


最后,中国加入世界贸易组织(WTO)时经济体量还太小,对等问题尚未提上议事日程。2004年萨缪尔森发表那篇在上篇中提到的著名文章时,仍然认为主要问题是中国在高新技术领域开始发力,美国可能失去比较优势。经过十几年的辩论,特别是2015年中国政府发表《中国制造2025》后,发达国家终于认定关键在于中国的贸易投资壁垒使它们的企业无法公平竞争,因此对等成为美国和欧盟对华贸易政策的核心诉求。


从国际政治经济学的视角看,中国要走出萨缪尔森陷阱,意味着应当按照对等原则的要求,积极削减贸易投资壁垒;同时在那些资本和技术要素接近或者赶上西方的产业领域,发展产业内贸易。目前,这两个问题都已经到了不解决就弊远大于利的阶段。


中国目前面临的最大挑战,与其说是外部环境,不如说是自身能否跨越发展中国家的思维定式与发达国家期待中国以世界主要经济体的姿态行事之间的心理鸿沟。在过去20年里,在WTO削减国境贸易壁垒(barriers at the border)的有利环境中,中国发展成世界第二大经济体。最近,日本、英国和德国的三份研究报告都把中国GDP超越美国的日期提前到2028年。[6]作为世界上坐二望一的经济体,中国要再往前走,就理应在规则、规制、管理体制和产业标准等方面,按发达国家的通行标准打造一个有利于自由贸易的环境。这不是向西方让步,而是中国在GDP成为世界第一时应该实现的国家治理现代化的实质性内容。到本世纪中叶时,衡量中国是否成为一个真正的发达国家,不仅要看GDP,而且还要看在贸易领域能否做到零关税、零补贴、零壁垒,[7]能否做到货物、人员、服务和资本的自由流动且有效利用,以及是否与发达国家有较大规模的产业内贸易等一系列指标。 


《中欧投资协定》谈判的结束,表明中国正在走出萨缪尔森陷阱,中国即将进入一个以对等开放推动深水区改革的历史新阶段。 



以邻为壑,还是对等开放?

 

对等原则是大萧条后美国吸取以邻为壑贸易政策的教训,对外战略思维从零和博弈转向双赢的产物。从那时起,对等一直是美国主导国际贸易秩序的基本原则,也是其国内政治中各种利益博弈的焦点。


在上世纪20~30年代,美国的处境与今日中国有几分相似。一方面,随着1914年第一次世界大战爆发与金本位崩溃,第一轮全球化开始逆转;另一方面,美国依靠大众生产流水线技术,在国际贸易中建立起强大的竞争优势。面对美国的挑战,英国、德国、日本等其他工业大国纷纷建立国际贸易联盟,试图通过各种贸易壁垒把竞争者挡在门外,确保本国的经济安全。[8]


日本在1923年就把朝鲜纳入自己的关税体系,1933年又把“伪满洲国”从中国海关剥离并对日本的一系列产品减税,1936~1938年间又使汪伪政权在其控制地区内废除了中国关税,实现从日本进口的自由化。(Chase 2005: 54~55,见注8)英国在1931年放弃了自由贸易,通过《进口关税法》(Import Duties Act)把关税提高了10%~33%。与此同时,英国还将帝国优惠(Imperial Preference)制度化,1932年的《渥太华协议》(Ottawa Agreements)标志着以英联邦为势力范围的贸易联盟正式建立。在该协议中,英国在保证帝国领地农业对自己开放的同时,对外国农产品增加关税并设定配额,它从英联邦各国获得的关税优惠在新西兰达22.5%,加拿大达20.2%,澳大利亚达19.3%,印度为5.6%,南非为2.6%。(MacDolugall and Hutt 1954,cited by Chase 2005: 70,见注8)德国在1933~1936年间与匈牙利、罗马尼亚、南斯拉夫和保加利亚先后签署贸易协定,规定这些向德国出口的国家必须购买德国产品以抵消贸易顺差。通过优惠的汇率和购买协议,这些国家可以绕过关税壁垒在德国以国内价格出售产品从而保证更高的利润。作为回报,这些国家必须通过操纵关税、配额和汇率,使德国产品在他们本国市场上更有吸引力。(Chase 2005: 89,见注8)


美国曾经带头增加关税。1930年,美国通过《斯穆特-霍利关税法》(Smoot-Harley Tariff Act)把关税由1929年的40.1%提高到1932年的59.1%。这直接导致美国对外贸易的急剧下降。在1929~1933年期间,美国进口下降66%,出口下降61%,GDP下降53.9%,失业率从1930年的8%上涨到1932~1933年期间的25%。此举不仅打击了美国经济,而且对世界经济造成重大影响,在1929~1934年期间,世界贸易下降了66%。[9]在美国的带动下,1928~1932年之间的关税,加拿大由23.3%升到27.4%,英国由9.9%升到23.1%,德国由7.9%升到23.8%,法国由8.7%升到17.5%,阿根廷由18.8%升到28.8%,意大利由6.7%升到23.5%,澳大利亚由22.4%升到41.2。[10]


虽然大萧条不是《斯穆特-霍利关税法》引起的,但批评者认为它毒化了美国与其他国家之间的贸易关系,导致其他国家也纷纷提高关税,把世界贸易带进一个下行通道,使得一次原本温和的经济衰退演变成大萧条。[11]


罗斯福上台后,民主党人决定以对外开放来对抗贸易保护主义。作为美国对外贸易政策的一次重要改革,1934年出台的《对等关税协议法》(Reciprocal Tariff Agreement Act)有三个主要内容。第一,它规定美国只能与其他国家对等降低关税。把国内国外降低关税绑定在一起,有利于在国内政治中聚集支持贸易自由化的力量。即使政权在两党之间轮替,现存国际协议的义务,以及如果单方面增税招致报复时对选区民众的影响,也使政客们不敢轻易抵制。这延长了关税协议的生命。因此,这一立法不仅降低了关税,还使低关税制度化。[12]第二,国会授权总统启动与外国进行增减上限为50%的关税谈判。为躲避选区内贸易保护主义的压力,国会议员们基本上放弃了自己就关税立法的权利,让美国总统成为关税谈判的唯一权威。第三,不以条约而以协议的形式有利于在国会通过。因为协议在国会通过时只需要简单多数,而条约则需要三分之二票数的支持。[13]这个立法改变了美国国内关于关税问题的政治格局。


当时美国国内对对等原则有两种不同立场。一种是当时的国务卿霍尔(Cordell Hull) 代表的自由贸易理念,他主张美国应该带头削减导致各国冲突的贸易壁垒,即使有些自我牺牲,也要重建能阻止战争的经济繁荣。他还主张一旦美国对一个国家承诺降低关税,新的税率就自动适用于所有的贸易最惠国,这样将消除不同国家有不同待遇体现的歧视。[14]


另一种观点则把对等视为与他国讨价还价的工具。面对各种贸易保护主义工具——如关税、外汇管制、进口定额、双轨制价格及双边协议,美国必须用对等关税协议来平衡经常账户。与一个国家谈成减税,就要将这个新税率适用于所有最惠国,等于是“在经济领域中无条件地放下武器”。这种观点主张当美国与一个国家根据对等原则在贸易协议中做出第一次让步时,这个让步只适用于那些对美国已经做出不少于这个国家对美国做出的让步的国家。[15]


最终第一种观点取胜。《对等关税协议法》规定,美国谈判达成的新关税标准,将无条件地适用于所有拥有美国最惠国待遇的国家。[16]至1945年,美国与29个国家签订关税条约。[17]如下图所示,《对等关税协议法》开启了一个美国关税大幅度下降的历史阶段,进而积极推动了战后国际贸易的恢复以及后来全球化的进展。


国际政治经济学的霸权理论认为,美国的这种领导力是它成为世界霸权国的原因。由于国际经济秩序本身是一种公共物品,只有霸权国才能稳定地提供公共物品,因此霸权国是国际经济秩序稳定的保障。对霸权国提供这种公共物品的原因,学术界有不同解释。在金德伯格(Charles P. Kindleberger)看来,提供这种服务不仅要付出成本,而且还要努力争取他国的支持,因此只能源于霸权国的无私和远见。吉尔平(Robert Gilpin)则从利益的角度解释霸权国提供公共物品的动机。他认为霸权国除了有强大的政治军事力量外,还有世界上最有效率的经济。既然它有最有效率的经济,就理应从自由贸易中获得最多的利益。[18]


战后格局:独善其身,还是多边联盟?

 

美国在第二次世界大战中摧毁了德国、日本建立的封闭的地区性贸易集团。战后美国领导人认为20世纪30年代世界贸易的卡特尔化与第二次世界大战的爆发有直接关联,只有建立多边贸易秩序才能防止世界大战再次发生。为此,它把前敌国德国和日本也纳入这个基于市场原则、限制政府干预、多边主义和非歧视原则的国际贸易新秩序。[19]《关税及贸易总协定》直接复制了美国根据《对等关税协议法》与他国签订的协议中与对等有关的条款,包括无条件最惠国待遇、政府采购和改变已定关税的补偿程序等。[20]


美国为建立和维持战后多边贸易体制付出了较高的成本。在关税谈判时,美国得到的始终比给出去的少。美国认为世界经济的恢复离不开欧洲内部贸易的重建,因此作为实施马歇尔计划的条件,美国坚持欧洲国家在贸易方面必须减少彼此之间的歧视,但允许它们作为一个集团歧视非欧洲国家。欧洲国家因此撤销了彼此之间的进口配额,却保留了对美国的限制。[21]无论是19世纪英国霸权下的贸易体制,还是20世纪美国霸权下的贸易体制,都建立在非对称的基础之上,它允许歧视存在,特别是允许歧视霸权国。这种自由贸易体制虽然降低了关税,但实现的只是相对自由的贸易,而不是理想的自由贸易。[22]


战后美国愿意承担多边贸易体制的成本,除去历史的经验教训之外,还有两大原因。首先,美国有经济实力来负担这些成本。“二战”后,在主要工业国中,欧洲和日本被战火摧毁大半。即使在1952年,美国在十大工业国出口总量中的占比仍然达35%,制造业在美国出口总额中的占比也达35%,美国当时在几乎所有的主要工业类别中都有贸易顺差。其次,冷战使美国国内普遍支持承担建立和维持多边贸易体制的成本。[23]为了维持冷战联盟,美国不得不允许盟友搞贸易保护主义,让它们实现战后经济重建和充分就业。为此,美国既要暂时牺牲自由贸易的理想,还要部分牺牲自己的国内市场和就业机会。[24]




欧洲经济共同体:深度整合,还是维持主权国家市场?

 

“二战”后,对等原则让欧洲各国走上深度整合(deep integration)的道路,不断减少各国经济政策和法律法规的差异,使它们更适合经济交换。深度整合一般有三个功能:保护外国企业的利益,打破贸易投资壁垒,以及为提高国际生产的效率协调国内的有关规则。[25]


战后美国对欧洲政策有两大目标——防止共产主义和防范德国军国主义复活。为此,美国主张欧洲国家应该尽快以多边结算体制降低关税和贸易壁垒,最终成立欧洲海关联盟(European Custom Union)。[26]


欧洲在推进经济整合时有两种不同的理念:法国主张建立一个超国家主义(suprenationalism)的权威机构——欧洲煤钢共同体,永久性地解决法德之间的矛盾,这个组织将负责欧洲煤炭和钢铁生产的现代化,平等地向成员国提供煤炭和钢铁,推动向非成员国的出口,并提高这两个产业里工人的生活水准,最终向建立欧洲联邦迈进。西德坚决支持法国的设想,时任总理阿登纳(Konrad Adenauer)尤其赞同建立一个超国家的权威机构,认为这种共享主权要比有限主权好得多。但这一动议遭到英国的反对,因为它在战后的贸易战略是一方面建立与美国的特殊关系,另一方面在英联邦范围内继续维持歧视性的关税政策。荷兰则想平衡法德在欧洲的影响力,提出应该建立一个政府间主义(intergovernmentalism)的协调机构。[27]


最后的组织架构是这两种理念妥协的产物。1951年,法国、德国、意大利、比利时、荷兰和卢森堡签署《欧洲煤钢共同体条约》,[28]并于1957年签署《罗马条约》,建立欧洲经济共同体,向深度整合迈进。《罗马条约》规定:逐步降低关税并建立关税同盟;成立共同市场保证货物、人员、服务和资本在成员国之间的自由流动;打造共同的农业政策和交通政策,并设立欧洲社会基金和成立欧盟委员会。《罗马条约》后来经过几次修改,于2009年以《里斯本条约》的形式成为《欧盟运作条约》(Treaty on the Functioning of the European Union)。[29]


欧洲经济共同体实现的深度整合,带来了产业内贸易的蓬勃发展。下表中产业内贸易在本国制造业贸易总量中的高占比,显示出欧洲各国经济之间的深度融合和交集——许多欧洲国家制造业产业内贸易高达制造业贸易总额的70%以上。

战后欧洲国家经济深度整合和产业内贸易迅速发展的国际政治经济学意义是什么呢?


对等原则通过削减贸易投资壁垒推动了经济深度整合,由此产生的产业内贸易对战后发达国家之间避免冲突发挥了重要的作用。比较优势理论追求根据要素禀赋进行国际分工带来的效率,产业内贸易则追求同一产品进入各国市场带来的规模经济。[30]美国与欧洲以及欧洲各国之间虽然拥有相似的要素禀赋,但通过产业内贸易也发展出巨额贸易量。[31]产业内贸易对一国的影响,打破了上篇介绍的罗格斯基的社会阶级理论和佛里登的产业部门理论的预测。由于不涉及分工产生的调整,无论是阶级、阶层,还是单一产业内,要形成贸易保护主义的共识都更为困难。虽然产业内贸易对国内相关行业仍然有影响,因为产业内贸易自由化会在行业中重新配置资源,使有竞争力的企业走向国际市场,同时使缺乏竞争力的企业退场;但这种影响不再是由于国际分工使一个产业在一国完全消失,而产生政治上的调整代价。[32]由于产业内贸易自由化的成本最后落在没有竞争力的单个企业身上,因此游说政府实行贸易保护主义的更可能是单个的企业,而不是产业协会。如此一来,游说的力度和效果必然大打折扣。所以,产业内贸易在很大程度上改变了贸易自由化的国内政治。[33]


与产业间贸易相比,产业内贸易自由化引起的调整成本要低很多。产业内贸易既可以为消费者提供更多选择和更低价格,又帮助本国企业进入国际市场,它给经济增加福利,却对再分配只有较少影响。由于产业内贸易不取决于要素禀赋的充沛和稀缺,其自由化不会引起对稀缺要素需求的减少,因此也不会导致使用稀缺要素的产业走向衰落。[34]即使一个国家某行业生产率不高,但是它的产品如果能增加花色品种,仍然会有一定的市场,而不会被彻底淘汰。当企业可以通过产业内贸易在海外扩大市场、实现规模经济,它面对来自他国同类产品时就不太会要求政府实行贸易保护主义。[35]对政府而言,无论在维持税收还是在保证就业方面,与产业间贸易自由化相比,产业内贸易自由化带来的压力都要小很多。[36]这正是欧洲各国有效化解国内对贸易自由化抵触的重要原因。[37]

对等问题2.0:非关税壁垒问题的登场

 

根据国际政治经济学的霸权理论,当霸权国像19世纪的英国和第二次世界大战后的美国拥有强大的经济实力时,它们可以支撑一个开放的、自由主义的国际经济秩序。在金融和贸易领域,这种秩序会限制各国政府出于国内政治目的干预国际国内经济事务。这种秩序的强度取决于支撑它的霸权国的实力。当霸权国实力下降时,自由主义国际经济秩序就可能开始支离破碎,最终被重商主义的制度安排取代。[38]随着美国的经济实力从顶峰开始下滑,要求贸易伙伴对等开放就成为美国国内政治的关注焦点。


20世纪50~60年代,以对等降低关税为特征的贸易自由化,引发了美国国内政治势力的两次重组。第一次发生在50年代初, 民主党与共和党在对贸易自由化的立场上换位:前者从贸易自由化积极推动者的立场退缩,开始成为国内受进口伤害的轻工业和能源业的政治代表;后者随着艾森豪威尔当选总统并控制国会,转变成贸易自由化的积极推动者,并得到了有强大国际竞争力的美国大企业的支持。第二次变化的意义更为深远。在60年代后期,美国最大的工会劳联-产联(AFL-CIO)放弃支持自由贸易的政策立场,开始支持对进口设定配额。[39]


20世纪70年代,美国经济实力进一步下滑。在1960年至1979年期间,美国货物出口在15个最大工业国中的占比从25.2%降到18.3%,制造业在美国出口总额中的占比由22.8%降到15.5%,美国国民生产总值(GNP)在以上15国中的占比也由58.1%降到38.1% 。[40]


发达国家在20世纪50~60年代大幅度降低关税之后,开始使用非关税壁垒来保护本国在国际贸易中的利益。从60年代开始,农业和石油等初级产品以及棉纺和钢铁等行业开始出现许多进口数量限制。各国政府为改善国际收支状况,大量使用出口退税和进口保证金计划,为支持落后地区的经济增长或者发展高科技产业提供各种国内补贴。这些非关税壁垒削弱了降低关税带来的贸易利益。[41]


在1964年开始的《关税及贸易总协定》谈判的肯尼迪回合,美国把欧洲经济共同体的关税同盟对贸易的负面影响提上议事日程。1973年,东京回合开启,美国的产业界、工会和农业等利益团体十分担心非关税壁垒对美国出口的影响。美国国会一方面强化公平贸易法,另一方面要求总统与其他国家就非关税壁垒的新国际准则谈判。[42]东京回合第一次就非关税壁垒展开谈判,并达成了关于补贴和反补贴税守则、反倾销守则以及技术性贸易壁垒守则等。然而,在1973~1974年的第一次石油危机以及后续的经济衰退中,各发达国家都出台了贸易保护主义措施。各个产业部门——既包括钢铁和造船这类资本密集型的传统产业,也包括纺织服装、鞋和家用电器这类轻工业及耐用消费品制造业——都在大声抱怨进口带来的竞争。这一轮贸易保护主义之所以以非关税壁垒为主,不仅是因为它们比关税更有效,也是因为关税已经被降到很低,而且在东京回合谈判期间不允许变动。[43]

 

日美贸易战的根源:缺乏对等和产业内贸易


日本在冷战的特殊历史条件下被纳入美国主导的国际贸易秩序中。1947年美国拉日本加入《关税及贸易总协定》时,不仅自身对日本进行重大让步,而且还对加拿大、丹麦、芬兰、意大利、挪威和瑞典等国做出让步,换取这些国家对日本的让步。[44]在这种不对称合作(asymmetric cooperation)中,[45]美国向日本高度开放自己的市场,同时还容忍日本对美国投资设置的障碍。想去日本投资的美国企业被迫向日本企业颁发技术许可,从而失去自己的技术优势。[46]


日本首相吉田茂制定的国策,是在冷战中坚决站在美国一边,以换取经济利益,专心发展。[47]战后,日本为集中有限资源发展高附加值的产业,没像欧洲那样发展福利国家,而是通过各种规制规则抑制竞争,维持就业,这使外资和外国产品很难打入日本市场。到80年代初,美联储用高利率遏制恶性通货膨胀,国际流动资本涌向美国导致美元大幅度走强,贬值的日元使日本产品在美国市场上的竞争力急剧提升。日本汽车和家电开始大量涌入美国市场,美国对日本的贸易逆差大幅增长。[48]日美贸易战就是在这种背景下爆发的。


美国认真研究了两国贸易后认为,贸易投资壁垒是日美贸易不平衡的症结所在。日本有许多抑制竞争的政策和制度,例如标准和检验、知识产权保护、健康与安全方面的规制、竞争政策、研发的组织和支持、企业金融结构以及政府-企业关系等。这些制度并不一定是为歧视外国企业而设计的,但它们在实践上有这样的效果。美国以及后来的欧洲在与日本谈判时,把它们统称为影响贸易的“结构性障碍”(structural impediments)。[49]“贸易投资壁垒”开始作为比“贸易领域的非关税壁垒”更准确地描述两国之间经济冲突的概念登场。


“结构性障碍”的后果是日本与他国贸易的类型仍然以产业间贸易为主。有研究证明,与美国和其他OECD国家的贸易关系相比,美日贸易冲突之所以愈演愈烈,就是因为美国与前者的贸易类型以产业内贸易为主,而与后者的贸易则以产业间贸易为主。[50]


上表为美国政府在与日本政府交涉时使用的数据。它显示,无论是整车还是汽车零部件进口在销售总额中的比例,日本都远远小于其他发达国家;其他发达国家中整车进口比例最小的美国也比日本高8倍,汽车零部件进口比例最小的意大利也比日本高6.7倍。日本作为世界汽车主要生产国之一在汽车行业却基本没有发展产业内贸易,是美国发动贸易战的重要原因之一。


对等原则对发展中国家的豁免与多哈回合的僵局

 

在战后国际贸易秩序建立之初,发展中国家就积极维护自身利益。美国最初的设想是在世界银行和国际货币基金组织之外成立国际贸易组织。1947年,56个国家在古巴聚会通过国际贸易组织的《哈瓦那宪章》。美国起草的初稿强调自由贸易,发展中国家则主张为了本国经济发展,它们必须实行贸易保护主义,包括制定进口配额。最后的文件中加进了发达国家为发展中国家的新兴工业提供技术支持,以及在国际贸易组织批准的条件下允许采取保护措施等内容。然而,鉴于美国国内政治局面,美国总统杜鲁门拖到1950年才把国际贸易组织章程报到国会审批,最后在一片反对声中无疾而终。[51]


发展中国家履行关税领域对等原则的义务在1979年得到《关税及贸易总协定》的永久豁免,是在冷战背景下美国、欧洲和苏联三方角力的结果。苏联在斯大林去世后采取和平共处的外交政策,在联合国从过去的一味否决开始变成积极推动议题。在去殖民化的过程中,联合国成员国由1950年的60国增加到1960年的99国。大量发展中国家的加入对美国控制投票数形成挑战。美苏出于各自的原因,都担心欧洲经济共同体的贸易保护主义倾向。苏联指责欧共体是封闭的西方经济小团体,不利于国际经济合作,一直要求召开新的国际贸易大会。美国既警惕欧共体的内部优惠关税,在肯尼迪回合与这些国家谈判降低对美国产品的关税;又担心苏联拉拢发展中国家,不同意成立一个新的国际组织取代《关税及贸易总协定》。最后,美国同意成立一个专门供发展中国家讨论国际贸易问题的新组织,这就是联合国贸易发展会议(UNCTAD)的由来。[52]


1970年,联合国贸易发展会议优惠特别委员会确立了通用优惠制度(Generalized System of Preferences),18个发达国家和5个苏东集团国家和地区同意给发展中国家优惠的关税。1971年,18个发展中国家申请并得到10年的优惠关税。[53]通用优惠制度与最惠国待遇有很大不同:最惠国待遇意味着在某国有最惠国待遇的所有国家都将被征收同样的关税,而通用优惠制度却允许一个国家对发达国家和发展中国家征收不同的关税。联合国贸易发展会议对《关税及贸易总协定》形成了政治压力,1979年《关税及贸易总协定》通过“使能条款”(enabling clause),把对发展中国家实施通用优惠制度,作为一项对成员国实行最惠国待遇义务的永久性豁免。[54]


冷战结束后,世界贸易组织取代《关税及贸易总协定》,成为战后覆盖国家和地区数最多的国际贸易组织。削减贸易投资壁垒时的对等问题很快开始困扰WTO,并成为多哈回合的主要障碍之一。


这背后的重要原因之一是全球生产方式的崛起。在20世纪后期,管理和技术创新不仅催生了丰田式的实时库存管理(just in time inventory management),而且由于信息、通信和交通成本的下降,许多服务开始进入国际贸易领域。发达国家的公司越来越倾向于打破国境的限制,追求分工程度更高的专业化和地域多样性。各国在服务业、外国直接投资、技术转让和无形资产保护等方面规则的不同,增加了企业的成本。企业要求各国将市场进入、运营和退出方面的规制降到最低,以减少运营成本和不确定性。[55]


企业内贸易最初源于20世纪50年代美国的跨国公司为避开欧洲国家的关税壁垒实行的离岸生产。20世纪80年代价值链理论催生的全球生产体制的普及,带来一个深刻变化:虽然发达国家的关税和贸易投资壁垒比较低,有利于跨国公司的资源配置;但由于发达国家彼此之间工资水平接近,因此它们的合作带来的降低成本的效果,不如发达国家与发展中国家合作明显。[56]但在发展中国家组织全球生产,又面临着贸易投资壁垒这一障碍。这就是为什么发达国家越来越要求发展中国家在减少贸易投资壁垒方面做出更多承诺。 


 

中美贸易冲突的根源:贸易投资壁垒与产业内贸易


为什么中美关系在过去5年里迅速恶化?中美贸易战与日美贸易战相比,既有共同特征,即贸易投资壁垒和产业内贸易问题;又有两个巨大的不同,因此更为复杂。


先说不同。


首先,日美贸易战发生在全球化钟摆运动转向释放市场力量、新自由主义影响日益增长的阶段。在这场贸易战中,美国的重点目标是削减日本的贸易投资壁垒,促进日本发展产业内贸易。中美贸易战则发生在全球化开始逆转、各国公共政策走向保护社会的阶段,美国国内支持贸易保护主义的政治力量与20世纪80年代相比要强大得多。特朗普的“美国第一”反映的是与1930年通过《斯穆特-霍利关税法》时相似的民意,这也是特朗普同时与许多国家打贸易战的原因。


其次,中美政治经济制度的不同远远大于日美之间的不同。在冷战结束后的很长一段时间里,西方国家并没有将中国的不同视为威胁。然而过去10年里,中国经济特别是其高新技术产业的发展速度,在国土、人口和经济规模以及各种数量化指标反映的中美相对实力对比变化的影响下,把体制不同带给美国的危机感空前放大。美国在历史上还从未有过这样一个对手。当年美国从日本感受到威胁的战略产业只有芯片,如今从中国感受到威胁的产业则有人工智能、量子计算、5G、大数据、物联网、云计算、无人机、新能源以及各种军事技术。这种挑战的广度和深度加剧了美国的恐惧。 


尽管如此,中美贸易战与日美贸易战在贸易层面还是有两个相似之处,即贸易投资壁垒和产业内贸易的问题,这恰恰是萨缪尔森陷阱的当代意涵。


美国要求中国对等的过程有三个重要的时点:2008年、2010年和2015年。


2008年北京奥运会的成功举办,向世界展现了中国改革开放以来经济实力的快速增长。同年,全球金融危机爆发,西方国家经济陷入严重衰退。也正是在这一年,美国开始与中国谈投资协议,试图在双边基础上谈市场准入和削减贸易投资壁垒的问题。


2010年,中国GDP总量超过日本成为世界第二,美国开始认真地面对中国崛起带来的挑战,并于2011年公布重返亚太和TPP的组合战略。其中,TPP旨在建立一个第二代自由贸易协定,在多边基础上应对中国的崛起。TPP的核心在于关税归零,并大幅度削减贸易投资壁垒,从根本上改善市场准入的条件。TPP在本质上仍然是一个消极的策略,即美国先率领其他11国建好一个涵盖世界GDP40%的第二代自由贸易秩序,让中国看到如果不做出实质性改变就会失去什么,但美国并没有强迫中国改变自己。


2015年中国公布的《中国制造2025》,成为压倒骆驼的最后一根稻草。美国反对《中国制造2025》,固然有打压中国高新产业发展的一面,但同时还应该看到与日美贸易战十分相似的另一面:即贸易投资壁垒与产业内贸易的问题。 


美国对《中国制造2025》的主要不满之一,是它认为中国政府采取的政策手段增加了贸易投资壁垒。[57]WTO的一份报告也指出,这一文件进一步放大了由中国不像其他主要经济体一样开放所引起的担忧。尽管中国政府官员一再解释要求国产化只是指导性意见,并不是强制性目标,但还是引起了国际上对中国政府政策方向的认识混乱。[58]


中美贸易冲突的另一大原因,是美国认为中国拒绝在高新技术产业发展产业内贸易。一般认为,产业内贸易更多发生在要素结构相似的富裕国家之间。直到今天,中美两国要素结构的很大部分仍然不同,产业间贸易应属正常,这也是为什么美国对中国的诉求一直集中在让它具有优势的产业打开中国市场。然而,在高新技术产业,美国人是用发展的眼光看问题的。《中国制造2025》列出的10大产业有些与美国直接构成竞争关系,这种竞争关系意味着中国在这些产业的资本和技术要素已经或者即将与美国处于同一水平。但是美国人看到《中国制造2025》对若干个行业设定 2025年实现70%国产化的明确指标,这意味着中国即使在这些产业的资本和技术要素达到与美国相似的水平时,仍然没有显示出发展产业内贸易的意愿。让美国更担心的是,中国不仅在高新技术产业计划坚持产业间贸易,而且要在国内市场占据价值链高端,将来还要在国际市场取代西方企业。[59]战后的美国与欧洲吸取20世纪30年代贸易保护主义的教训,削减贸易投资壁垒,发展产业内贸易。日本和中国例外,所以成为美国发动贸易战的对象。


美国是全面反对中国产业升级换代吗?特朗普政权采取的各种打压中国高新技术产业的措施,的确可以解释为美国是要打压中国的产业升级换代。但与此同时,也有美国人认为中国经济进入成熟期后,通过增加研发投资和鼓励研发能力-经济效率的公共政策,追求一个基于创新的经济,是很自然的事情。[60]把德国“工业4.0”与《中国制造2025》进行比较后,美国人发现德国式产业规划并不构成对美国产业的直接威胁。因为与《中国制造2025》相比,德国“工业4.0”的政府补贴数量要小得多,而且集中于基础研究,更重要的是它既没有设定进口替代的具体指标,同时德国经济对外国的参与和竞争也更为开放。[61]这派观点认为,美国反对的不是中国产业升级换代本身,而是在这个过程中通过国产化和进口替代关闭国内市场,剥夺美国企业参与的机会。


按理说, 在一对双边贸易关系中,相对落后的一国经济发展后,增加的资本和财富本应为发展产业内贸易创造条件;因为只有当国家相对富裕后,消费者才能对同类产品有不同的品味。然而国际政治经济学揭示,发展产业内贸易离不开对等原则。相对落后国家的经济发展本身既不会自动保证双边关系的和平,也不能避免双边关系走向敌对,因为经济发展后如果仍然延续产业间贸易,就会增加贸易伙伴由分工带来的调整成本和相互依赖带来的风险。反之,不论双方贸易规模和贸易自由化程度如何,产业内贸易比例越高,双边关系就越和平。[62]


为什么贸易在过去一直是中美双边关系的压舱石,如今却变成冲突的导火索?国际政治经济学现实主义的贸易期待理论提供了很好的解释:“国家之间走向战争不是由于[国家]单位层面的力量(unit-level forces)不再受制约,而是对未来贸易预期的崩溃使它们对自己长期安全的前景变得悲观。依赖他国的大国不再相信国际体系对它有所帮助,并有理由认为预防性战争或者更强硬的政策,也许能使它重新获得那些已经或者即将拒绝它的资源、投资和市场通道。”[63]这正是从萨缪尔森陷阱通往修昔底德陷阱的因果机制。


讨论


战后美国推行对等原则的根本原因,是吸取大萧条与“二战”的历史教训,通过建立多边贸易体制以避免大国之间由于经济矛盾再次走向世界大战。回顾战后国际贸易秩序的发展过程,对等原则演变的内在逻辑很清晰:发达国家有顺序地推进多边主义原则下的市场整合,它们最初减少像关税和配额等国境措施这类市场准入的障碍,然后开始处理像补贴和产品标准等国内影响贸易的政策,最近则以增强外国产品在各国市场竞争力为目的直接挑战像服务业这种国内规制体系。[64]对等削减贸易投资壁垒与发展产业内贸易对欧美之间以及欧洲国家之间避免重大贸易冲突发挥了非常重要的作用。


当初中国加入WTO时,由于经济体量太小,发达国家没有要求对等。但是当中国成为世界第二大经济体后,它们一致认为,再不要求中国按对等原则削减贸易投资壁垒,它们已经无法公平竞争。奥巴马时期,美国已经通过亚太地区的TPP和大西洋地区的TTIP准备另起炉灶。特朗普上台后虽然中断了这一进程,但是其逆全球化政策把国际贸易秩序与全球化双双推到一个历史的拐点。


从全球化钟摆运动的视角,不难看出中国解决对等问题的迫切性。这个世界又一次来到与1929年相似的阶段,特朗普在去年大选中获得历史上第二高的支持票数以及2021年1月6日特朗普支持者对美国国会的冲击,充分显示与1930年美国通过《斯穆特-霍利关税法》时相比,今日美国国内政治与全球化之间的张力只多不少。今天,民主党与共和党在大部分重大议题上都立场相左,却唯独在对华政策上高度一致。美国对华政策包括许多议题,但是贸易投资壁垒和产业内贸易无疑是中美两国矛盾在经济领域里的焦点。在这个历史的转折点,拜登代表的民主党政权是否能拿出当年罗斯福时期的气魄,力挽狂澜,扭转逆全球化趋势,还不得而知。但是作为世界第二大经济体的中国,选择在《中欧投资协定》谈判中拥抱对等原则,必将对防止中美关系由萨缪尔森陷阱滑向修昔底德陷阱有积极影响。当欧亚大陆经济整合这一前景清晰地跃上国际政治经济地平线时,它势必与修昔底德陷阱描绘的中美对抗形成对冲,并推动未来中美投资协定、中日韩自由贸易协定以及中国加入CPTPP的谈判。如果《中欧投资协定》最终得以签署,30年后回头看,它将与RCEP一起,不仅对未来国际贸易秩序产生与美国1934年《对等关税协议法》不相伯仲的影响,而且很可能使中国在迈向发达国家的路上成功地回避修昔底德陷阱预测的战争终局。


中国对外开放的历史凸显第四次飞跃的重要性。在过去的半个世纪里,中国的对外开放已经历了三次飞跃。1971年,在冷战仍然像一堵大墙横在中美两国之间时,毛泽东高瞻远瞩地接受了美国总统尼克松释放的信号,做出中国与资本主义阵营正式接触的历史性决定。1979年,邓小平领导中国开始改革开放,中美建交,中国加入西方主导的国际贸易秩序。即使后来在苏东国家发生剧变,中国面临西方国家各种制裁的艰难时刻,他仍然通过南方系列谈话推动改革开放的持续深化,迎来以跨国公司为主的外国直接投资的井喷式增长。1999年,当中国既面临艰难的国内改革,又遭遇亚洲金融危机期间人民币不贬值的承诺导致贸易下滑的严峻局面时,江泽民力主推动中国加入WTO,清除国境贸易壁垒,为中国成长为“世界工厂”和世界第二大经济体铺平了道路。今天,在各种新冷战和体制对抗的喧嚣中,习近平主席宣布中国要“深入推进高水平制度型开放”,这意味着中国对外开放的第四次飞跃即将开始。对中国的对外开放而言,《中欧投资协定》如果最终签署将是具有里程碑意义的事件,它标志着中国在国际经济秩序中将从发展中国家的身份“毕业”,开始按发达国家的标准打造贸易投资环境,并以发达国家的心态更深地融入世界经济。


按发达国家的标准对等削减贸易投资壁垒,将为中国的改革提供远远超过当年加入WTO时的推动力。加入WTO的义务大部分限于削减国境贸易壁垒,而这次则意味着国内各种不符合第二代自由贸易协议标准的规则和规制都要做出改变。与1992年和1999年这两次飞跃用开放拯救改革不同,这次的动力机制完全相反:不改革已经无法继续扩大开放,只有进行深水区的改革,才能为中国经济打造出一个可持续的、和平的国际环境。按对等原则削减贸易投资壁垒,意味着中国要完成过去40年来尚未完成的改革攻坚战。中国此次应对疫情的突出表现以及至少2020~2021年两年经济迅速反弹增长,为推动深水区改革提供了有利的结构条件。


需要指出的是,在逆全球化、科技革命和国际政治经济秩序正在经历战后最深刻转变这三大趋势的影响下,对等原则也进入了一个在国际上各国之间和国内各种利益团体之间的博弈中重新社会建构的阶段。经过几年的贸易战,各国对自由贸易和全球化的认识已经发生深刻变化。在后贸易战的国际环境中,如何在对等削减贸易投资壁垒与维护国家经济安全、补足产业链短板之间取得平衡,将是中国在政策层面面临的挑战。中美应该共同努力为高新技术产业的竞争与合作,制订国际上统一的多边主义规则;而不是各自搭建彼此独立的技术体系。因为后者势必给自由贸易、国际分工和全球化带来负面影响,使这个世界变得更为分裂,并增加战争的风险。国际政治经济学指出,对一国政府而言,贸易自由化是一个国际国内的“双层博弈”(two-level games)。[65]这意味着在未来的对外开放过程中,中国政府一方面要应对发达国家提出的按对等标准削减贸易投资壁垒的压力;另一方面,还要同时面对国内受冲击的产业的保护要求,以及近年来受害于发达国家新增贸易投资壁垒的高科技行业要求清除这些障碍的压力。因此,为国际上接受世界中的中国寻找最低限度的标准,可以降低国内的调整成本;而为国内接受一个中国中的世界寻找最高限度的共识,则会推动更为深入的改革。

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