近日，交通运输部印发《关于加强通航建筑物和航运枢纽大坝运行安全管理的意见》（交水规〔2019〕19号）（以下简称《意见》），旨在防范化解交通运输领域重大安全风险，有效遏制重特大安全事故发生，切实加强通航建筑物和航运枢纽大坝运行安全管理。

　　《意见》出台背景如何？包含哪些内容？主要针对什么问题？我们有必要对《意见》进行系统认知，坚守安全红线，建设“平安航道”，才能更好推动水运业高质量发展，实现交通强国这一宏伟目标。

　　高位推动构筑安全管理的“生命堤坝”

　　今年9月，党中央、国务院印发了《交通强国建设纲要》，明确指出要建成人民满意、保障有力、世界前列的交通强国。水运作为综合交通运输体系的重要组成部分，随着经济社会发展和发展理念提升，在综合交通运输体系中的地位和作用愈发凸显，成为服务经济社会发展的重要力量。

　　新时代，在高质量发展的同时，要强化安全红线、以人为本，将保障生命安全放在首位。通航建筑物和航运枢纽是航道的关键节点，其运行直接关系到人民群众生命财产安全和航道畅通。水运业要实现高质量发展，交通强国这一愿景，必须坚守安全红线，在防范重大安全风险、建立安全管理体系、提升安全基础保障水平等方面下功夫，为经济发展和社会和谐稳定创造良好的安全环境。

　　交通运输部水运局以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻党中央、国务院决策部署，牢固树立安全发展理念，紧紧围绕“平安航道”建设，制定出台《意见》，进一步防范安全风险，细化安全工作，压实安全责任，为人民群众构筑一道牢固的“生命堤坝”。

　　完善制度有效防范遏制风险事故

　　相关数据表明，我国共有902座通航建筑物（含水利、水电、航运枢纽中的船闸、升船机）和44座航运枢纽大坝，运行状况总体平稳，但仍存在一些亟待解决的问题。一是通航建筑物和航运枢纽大坝运行单位在风险管理和隐患排查、监测预警、应急处置等方面还存在薄弱环节；二是一些地方负责航道管理的部门落实《航道法》《水库大坝安全管理条例》不到位，存在职责不明、思路不清的现象；三是部分建设时间较早的航运枢纽大坝存在安全隐患，需进行除险加固。

　　《意见》从七个部分、十九条内容为抓手，切实加强通航建筑物和航运枢纽大坝运行安全管理。一是明确指导思想和原则要求；二是建立健全安全生产责任体系，即明确负责航道管理的部门的安全监管职责，落实运行单位的安全主体责任，落实航运枢纽大坝安全责任制；三是推进安全风险管理和隐患治理机制建设，从安全风险分级管控和隐患排查治理两方面提出了具体要求；四是强化重点环节和领域的安全管理，从船舶过闸安全管理、设备设施维护保养、大坝安全管理、防汛防台和枯水期保通、反恐消防等五方面进行明确规定；五是加强安全保障能力建设，对安全监测、应急能力建设、科技创新等三方面提出要求；六是开展安全管理专项行动，从摸底排查、航运枢纽大坝除险加固专项行动、建立危险货物船舶过闸监管平台等三方面提出任务，明确完成时限；七是明确保障措施，即加强组织领导、监督检查、资金人才保障。

　　深入贯彻准确把握管理要求

　　安全无小事，责任重于山。为进一步明确安全管理职责，更好宣贯落实，对《意见》涉及安全管理的几个主要问题说明如下。

　　关于航运枢纽大坝安全监管范围。航运枢纽大坝属于水库大坝范畴，不仅包括过船建筑物，还包括永久性挡水建筑物、电站等。根据《水库大坝安全管理条例》第三条规定，水利部门会同交通运输部门对航运枢纽大坝安全实施监督管理，各地负责航道管理的部门是其所管辖的航运枢纽大坝的主管部门，并负行政领导责任。《意见》对条文中按照《航道法》表述的“负责航道管理的部门”做了进一步解释：具体包括长江航务管理局、珠江航务管理局，地方各级交通运输主管部门、港航管理部门、交通运输综合执法部门等；并对航运枢纽大坝进一步进行界定，明确为负责航道管理的部门所属企事业单位直接管理的水库（航运枢纽）大坝，对隶属关系发生变化、不再隶属本部门的，要向地方人民政府做好汇报，提请将大坝主管部门职责和大坝安全监管职责（通航建筑物运行安全监管职责除外）一并移交，未移交之前继续履行相关职责。《意见》不排斥水利、水电等部门按相关规定从防洪、发电等方面对航运枢纽大坝运行安全的行业管理。根据《水库大坝安全管理条例》，条文中大坝主要指坝高十米以上或者库容10万立方米以上的水库大坝。

　　关于航运枢纽大坝安全责任制。水利部《关于加强水库安全管理工作的通知》（水建管〔2006〕131号）规定：各地要全面建立和落实水库大坝安全责任制，大坝安全责任制要以地方政府行政首长负责制为核心，按照隶属关系，逐库落实同级政府责任人、水库主管部门责任人和水库管理单位责任人，水利部门每年汛前公布水库大坝安全责任人名单。为做好工作衔接，《意见》要求负责航道管理的部门要配合水行政主管部门建立和落实航运枢纽大坝安全责任制，明确相关责任人。

　　关于通航建筑物安全鉴定。《通航建筑物运行管理办法》（交通运输部令2019年第6号）规定通航建筑物要定期进行安全鉴定，但没有明确时限。为此，《意见》参照水利部《水库大坝安全鉴定办法》和国家能源局《水电站大坝安全定期检查监督管理办法》等有关规定，并结合行业自身特点和管理要求，明确通航建筑物每5-10年进行一次安全鉴定，运行中遭遇特大洪水、强烈地震、工程发生重大事故或出现影响安全的异常现象后，要组织专门的安全鉴定。其主要考虑一是通航建筑物一些重要的设施设备和结构物一般每5-10年左右需要进行大修，二是与水利、水电部门关于通航建筑物安全鉴定的规定时限保持一致。

　　关于航运枢纽大坝安全管理制度。考虑到水库大坝安全管理的专业性和复杂性，水利、能源部门已有成熟的制度体系，且航运枢纽数量较少，负责航道管理的部门相对缺乏大坝安全管理经验和技术力量，经商水利部、国家能源局，《意见》明确航运枢纽大坝安全管理的制度体系按照水利、能源等部门有关规定来执行，地方负责航道管理的部门做好督促指导。关于航运枢纽大坝除险加固。目前在航运枢纽大坝中，部分大坝已被鉴定为三类坝（不能正常运行），必须进行除险加固；部分建设时间较早的大坝尚未开展安全鉴定，需要开展安全鉴定，并根据鉴定结果采取除险加固措施。为此，《意见》要求开展航运枢纽大坝除险加固专项行动，组织运行单位对未鉴定的大坝及时进行安全鉴定，对鉴定为三类坝、二类坝（一定条件下能安全运行）的，及时采取除险加固、降等使用或报废重建等措施予以处理。关于资金来源问题，《水库大坝安全管理条例》第二十七条明确“有关人民政府优先安排除险加固所需资金和物料”，各地负责航道管理的部门要积极争取有关人民政府的资金支持。

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