王诗成:世界海洋管理态势

来源:王诗成   发布时间:2019-09-18 14:45:05 
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  19941116日《联合国海洋法公约》正式生效,标志着人类和平利用海洋和全面管理海洋的新的历史时期的到来,从而使世界各国对海洋管理的关注达到空前的程度。

   ()世界海洋综合管理进入新阶段

  《联合国海洋法公约》从19701217日开始酝酿,到19941116日正式生效,经历了24年的漫长岁月。第二次世界大战后,特别是20世纪60年代以来,世界人口急剧增长,经济飞速发展,陆地资源日益匮乏,许多国家纷纷把目光转向海洋,强烈希望扩大本国的海洋管辖范围,以获取更多的蓝色资源;而科学技术的进步,又为人类深入认识和大规模开发海洋提供了现实可能。广大沿海发展中国家反抗少数发达国家推行的海洋霸权主义,奋起捍卫自己正当的海洋权益,则是催生《联合国海洋法公约》的直接原因。20世纪70年代以拉美国家为代表的要求制定公正、合理的世界海洋法律制度,确立200海里专属经济区的呼声,一浪高过一浪。正是在这样的背景下,1973年第三次联合国海洋法会议对海洋问题进行了全面、广泛地讨论,并朝着制定一部新的公约迈出了决定性的一步。其后,又过了整整21个年头,终于就原则问题达成共识。《联合国海洋法公约》自19821210日在牙买加的蒙得哥湾开始签署以来,共有l59个国家和实体签署了这个公约,截至l9931116日,批准或加入这个公约的国家已达到60个。按有关规定,《联合国海洋法公约》于19941116日生效。尽管这个公约还有不足和缺憾,但它第一次以法律形式确定了l2海里领海制度、200海里专属经济区和大陆架制度、国际海底及其资源是人类共同继承财产制度等,打破了海洋霸权主义者对公海海域及资源的垄断,反映了绝大多数沿海国家的基本立场和要求,是迄今为止的第一部全面调整海洋关系的综合性国际海洋法典。它的诞生,是世界海洋史上的一个重要里程碑,是广大发展中国家经过长期斗争取得的积极成果。它标志着新的国际海洋法律制度的确立和人类和平利用海洋、全面管理海洋新时代的到来。

   1.《联合国海洋法公约》的内容和特点

  《联合国海洋法公约》的宗旨是:在妥为顾及所有国家主权的情形下,为海洋建立一种法律秩序,以便利国际交通,促进海洋的和平利用,促进海洋资源公平而有效的利用,促进海洋生物资源的养护、研究以及海洋环境的保护。

  《联合国海洋法公约》包括序言在内,共有17部分和9个附件。主要内容包括:领海和毗连区、用于国际航行的海峡、群岛国、专属经济区、大陆架、公海、岛屿制度、闭海或半闭海、内陆国出入海洋的权利和过境自由、海洋环境的保护、海洋科学研究、海洋技术的发展和转让、争端的解决等法律制度。其中规定,沿海国有权划定l2海里领海、24海里毗连区和200海里专属经济区;确定大陆架是沿海国陆地领土自然延伸的原则;规定沿海国对专属经济区积大陆架内的自然资源据有主权权利,并对防止圬染积科研惩动享有管辖权,确定国际海底及其资源是人类共同继承财产的原则等。

   这个公约与旧的海洋法制度相比,主要有两个明显特点。

其一,这个公约第一次以法律形式明确规定了200海里专属经济区制度,扩大了沿海国家的管辖海域,使358%的海域划归沿海国家管辖,与旧的海洋法律规定的区域相比,扩大了10倍左右。这有利于发展中国家维护国家主权和海洋权益,符合发展中国家的利益和愿望。当然,沿海发达国家也同样可从中受益。

这个公约首次规定了沿海国有权建立不超过12海里的领海,在该区域内享有主权;规定沿海国有权建立从领海基线量起不超过24海里的毗连区,对在其领土或领海内违犯其海关、财政、移民或卫生的法律和规章的行为,有权在此海域内行使必要的管制;在200海里专属经济区内,沿海国家有勘探、开发、养护、管理其自然资源(包括生物资源和非生物资源)的主权权利,有对人工岛屿、设施和结构的建造和使用、海洋科学研究、海洋环境的保护与保全事项的管辖权。根据自然延伸原则,沿海国可将其大陆架扩展到大陆边外缘的海底区域的海床和底土上,沿海国以勘探大陆架和开发其他资源为目的,行使主权权利。

   其二,这个公约规定,国际海底区域(国家管辖范围以外海床和洋底及其底土)及其资源是人类的共同继承财产,由国际海底管理局代表全人类进行管理,由所有国家包括沿海国和内陆国分享,从而打破了海洋霸权主义对国际海底区域及其资源的垄断。为了平衡沿海国与内陆国的利益,这个公约还规定内陆国如出人海洋享有过境国领土的过境自由,有开发沿海国专属经济区生物资源适当剩余部分的权利等。

   2.世界海洋管理的趋向及动因

   在《联合国海洋法公约》生效的前后几年间,世界各国,特别是一些海洋大国,纷纷加快了本国的海洋立法步伐,掀起了批准这个公约的热潮。l99410月,美国总统克林顿将《联合国海洋法公约》递交美国参议院征求意见,并请求批准美国加入该公约。19941014日,德国正式宣布加入《联合国海洋法公约》,并在联合国总部交存了加入书。l996220日,日本内阁会议通过了批准《联合国海洋法公约》和设立专属经济区的决定。英、法、俄以及一些发展中国家也都在加快批准步伐,争取尽快加入《联合国海洋法公约》。据统计,到19962月,已有85个国家批准了《联合国海洋法公约》,其中包括德国、意大利、澳大利亚等发达国家。世界海洋形势呈现出众多海洋国家相继调整国家发展战略、重新审查各自海洋制度和竞相开发海洋以及争夺海洋岛屿等新的动向。    

世界海洋形势之所以会出现这一新动向,其根本原因在于利益的驱动。

驱动原因之一,是对海洋资源和权益的追求。众所周知,海洋蕴藏着巨大的资源和财富,《联合国海洋法公约》所确立的行为规范,实质是对占地球表面71%的海洋归属和管辖进行一次重新调整,是海洋资源和权益的一次再分配。依据这个公约,沿海国有权宣布l2海里领海、24海里毗连区、200海里专属经济区,大陆架不足200海里的可按大陆架自然延伸原则,扩展至200海里;可以实行岛屿制度;群岛国可以实行群岛制度等。这些规定大大地扩大了沿海国家的管辖权,尤其是海洋岛国和海岸线长的国家扩大的管辖海域和大陆架范围更大,获得的海洋资源和实际利益更多。    

驱动原因之二,是对联合国新机构席位的谋取。联合国即将成立国际海底管理局,设立国际海洋法法庭和大陆架界限委员会。这些机构在国际上具有十分重要的作用,拥有广泛的权力,其主席、副主席、理事长、秘书长等职位将由会议选举产生,国际海洋法法庭法官也已开始推荐。所有这些,都以批准《联合国海洋法公约》并参加其活动为前提,而且都有严格的时间限制。如不批准《联合国海洋法公约》,将丧失争夺国际海底管理局等机构领导权的机会,国家的主张和利益将不能很好地在国际海洋组织中得到体现。

驱动原因之三,是海洋利益的竞争。沿海国家占世界200多个国家的一半以上。由于大洋息息相通,大多数国家彼此相邻或相向,海域界限问题、专属经济区和大陆架问题、国际海底资源开采问题,都直接涉及各国的利益,并与邻国或相向国的利益交织在一起。矛盾的焦点是主权的获得或享有、资源的占有或分享。由于各个国家所处的地理位置不同,按《联合国海洋法公约》规定获得的实际利益千差万别,但都与邻国或相向国的海洋利益有关联。因此,一个国家加入《联合国海洋法公约》,必将促使周边国家加快批准该公约的进程,以求从公约的法律规定中尽可能多地获取自己国家的利益。

驱动原因之四,是解决争端的需求。随着各国开发海洋的举措不断付诸实施,近年来,涉海矛盾日益突出,海洋热点急剧升温。在爱琴海,土耳其同希腊发生了纳米亚岛的主权争议,双方集结军舰摆开战场,在联合国斡旋下局势才暂时得以缓和,开始和谈;在黑海,罗马尼亚与乌克兰也为一个小岛的主权争执不下;在日本海,韩国与日本因独岛(竹岛)主权引发了国家问对抗;在红海,因大哈尼什岛归属问题,厄立特利亚与也门产生争议;在我国南海,一些主权属我的岛礁,早在20世纪60年代末就被一些国家占据。

表面看,《联合国海洋法公约》条款不涉及领土归属问题,但该公约规定的领海、毗连区及专属经济区等制度,都以领土的归属为基准。如果一个岛礁的国家归属问题被确定,该沿海国就可以以此岛礁为基点,由基点连成的领海基线将向外扩展,由领海基线确定的毗连区和专属经济区的范围也相应扩大。因此,岛礁主权纠纷不仅是领土之争、战略要地之争,也是资源之争、权益之争。

总之,《联合国海洋法公约》的生效,促进了开发海洋、管理海洋的国际新秩序的建立,同时也加剧了国际海洋权益的斗争和资源的争夺。随着更多的国家批准这个公约,海洋资源的争夺将更加激烈,海洋权益的斗争也将更加复杂。

()我国海洋管理的机遇与面临的挑战

1996515日,第八届全国人大常委会第19次会议通过决定,批准了《联合国海洋法公约》。这是顺应时代潮流、富有远见的正确决策,标志着我国海洋事业全面走向以法治海、面向世界和发展经济的轨道。这既给我国海洋综合管理带来机遇,又使我国海洋综合管理面临着严峻的挑战。

1.《联合国海洋法公约》的生效为我国海洋开发与管理带来了机遇

机遇之一,为我国开发、利用海洋提供了更加广阔的空间。《联合国海洋法公约》改变了以往“公海”的概念,规定“公海”是不包括国家领海、专属经济区的全部海域,从而缩小了“公海”的范围,扩大了沿海国家和地区管辖的海域范围。根据该公约有关规定,我国领海和内水面积为38万平方千米,我国享有主权和管辖权的海域面积大约为300万平方千米,相当于我国陆地面积的1/3。这是我国的“蓝色国土”,是一笔巨大的财富,对我国社会主义建设有着十分重要的作用。

机遇之二,为我国加强海洋管理提供了国际法律依据。《联合国海洋法公约》的生效,标志着包括内海、领海、毗连区、专属经济区、大陆架等内容在内的国际海洋法律制度的基本形成。我国作为缔约国之一,全国人大批准了该公约,这就意味着我国将在接受该公约的约束下进行海洋综合管理。同样,我国周边的韩国、日本等国家也相继批准了该公约。于是,我国与沿海邻国的海洋开发与管理将共同置于该公约的约束之下。这就为我国遵循该公约和国际法规定,管理与开发海洋、解决与邻国的海洋权益纠纷奠定了坚实的国际法律基础。

机遇之三,为我国作为已登记的深海采矿先驱投资者的利益提供了法律保护。《联合国海洋法公约》确定了国际海底区域及其资源是人类共同继承财产的原则,确立了区域勘探开发制度。1991年,我国大洋矿产资源研究开发协会被国际海底管理局筹委会登记为第五个先驱投资者。目前,我国已在太平洋有了15万平方千米的开辟区。根据《联合国海洋法公约》规定,我国享有在该区域内勘探、开发矿产的权利,这就为我国在公海深海采矿提供了有力的法律保护。

2.《联合国海洋法公约》生效后,我国海洋开发与管理将面临一系列挑战

挑战之一,面临着维护海洋权益、协调资源开发和保护海洋环境的严重挑战。《联合国海洋法公约》正式生效后,围绕海洋资源的重新分配和海洋权益的分享而展开的国际海洋斗争将会越来越突出,形势越来越复杂。在今后l0-20年甚至更长一段时间内,全世界380多处(已解决1/3)海域划界问题将陆续提到日程上来,解决周边国家海域争端将成为21世纪的一个突出问题。在这种形势下,我国的海洋权益将面临严峻挑战。首先是海域划界的   潜在矛盾表面化,划界谈判逐渐提到日程上来;其次是岛礁主权争端尖锐复杂;再次是海洋资源争端突出。我国在黄海、东海、北部湾、南海等区域,都存在与周边国家油气资源和渔业资源争端问题。

《联合国海洋法公约》生效后,我国面临的另一个压力是保护海洋环境和协调资源开发。改革开放以来,我国的海洋事业虽取得了令世人瞩目的成就,但也遇到了其他海洋国家共同面临的问题:大量生物种群面临灭绝的危险;各种废弃物无休止地倾倒;船舶、油田的泄油事故频繁发生。我国的海域自北到南已遭到不同程度的污染和破坏,一些港湾、河口、近海海域污染已相当严重。如昔日风景秀丽的锦州湾已成了重金属和石油污染最严重的海区;渤海湾、莱州湾、大连湾水质富营养化程度相当严重,进入90年代,连年发生大面积赤潮;素有“黄海明珠”之称的胶州湾及鸭绿江口、长江口、珠江口、海南岛附近海域也受到石油和重金属污染的威胁。据不完全统计,近年来,每年直接排人近海的工业和生活污水就高达l00多亿吨;沿海ll个省、自治区、直辖市每年向海域倾倒的工业废渣约25亿吨,占全国工业废渣总量的52%。另外,疏浚物的海洋倾倒量已从建国初期的300万立方米增加到目前的5 500万立方米。我国海域因污染造成的直接经济损失每年达l00多亿元。

另外,海洋是多部门、多产业活动的领域,丰富的海洋资源吸引着千军万马向海洋进军。许多部门和产业在开发利用海洋及其资源时,往往较多地考虑本部门和本行业的利益,有的甚至为了本单位的当前利益而不惜资源浪费或损害其他部门的利益和国家的长远利益。海洋产业的各自为政,使海上纠纷增多、开发秩序较乱、整体效益不高。

挑战之二,面临着加强海洋立法、完善海洋法律体系、加强海洋执法能力建设、实行依法治海的严峻挑战。目前,我国制定公布的海洋开发、保护、管理等方面的法律法规,绝大部分是专项性的,缺乏能约束各个行业的综合性基本法规。例如,至今还没有出台全国性的海洋法,海洋国土资源开发保护法,海岸带管理法,重要海湾、河口开发保护法以及沿海各省相应的综合性法规等。现有法规也不配套,形不成完整的法规体系。

同时,我国海上执法权力分散在国家海洋局、农业部、交通部、国家环保局、海关、海军等诸多部门。海洋管理各自为政,自成体系,力量分散,形不成合力。强化海洋执法能力,形成统一的、强有力的海上执法力量成为海洋综合管理的一个突出问题。

   挑战之三,面临着履行《联合国海洋法公约》规定义务的挑战。我国在享有该公约规定的诸种权利的同时,也要履行所规定的义务,诸如保护海洋环境和资源的义务、准许其他国家在我国管辖海域享有该公约规定权利的义务、公布和向联合国秘书长交存我国各种海域划界界限的地理坐标和有关图件的义务以及履行该公约规定的先驱采矿者的义务等。履行上述义务,必须具备相应的条件和良好的内、外部环境,而目前我国履行其中的某些义务尚有一定困难。


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