新时期海洋工作定位和工作重点

来源:中国海洋发展战略研究中心   发布时间:2019-09-06 16:09:44 
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党中央高度重视海洋工作,习近平总书记对海洋事业发展寄予厚望。党的十九大部署“实施区域协调发展战略”,强调“创新引领东部地区率先实现优化发展”,对海洋工作提出了新的更高要求。

新时期,海洋工作核心任务是全面保护海洋空间资源,全面提高海洋生态服务功能。保护海洋资源,必须从资源载体的海洋空间保护抓起;提高海洋生态服务功能,必须从海岸带生态系统保护抓起。利用海洋空间,必须从“生产要素”的短期收益向“消费要素”长远价值的认知转变;开发海洋油气,必须从“以近养远”的企业策略向“储近用远”的国家能源安全战略转变。

以国家战略为导向,确立新时期海洋工作定位

党的十六大、十七大和十八大报告先后作出了“实施海洋开发”“发展海洋产业”和“发展海洋经济”的重大战略要求;“十一五”“十二五”“十三五”规划先后作出了“大力发展海洋经济”“制定并实施海洋发展战略”和“拓展蓝色发展空间”的重大部署。

“十一五”到“十三五”区域发展战略,都给予了沿海地区重大寄托。东部地区要努力提高自主创新能力,加快实现结构优化升级和增长方式转变,提高外向型经济水平,增强国际竞争力和可持续发展能力;积极支持东部地区率先发展,发挥对全国经济发展的支撑作用,在最高层次参与国际经济合作和竞争,在转变发展方式、调整经济结构和自主创新中走在全国前列;支持东部地区率先发展,更好辐射带动其他地区。

“十一五”到“十三五”经济社会发展规划纲要,都对海洋发展作出了重大部署:强化海洋意识,维护海洋权益,保护海洋生态,开发海洋资源,实施海洋综合管理,促进海洋经济发展;科学规划海洋经济发展、合理利用海洋资源、加强海洋基础性、前瞻性、关键性技术研发和深化港口岸线资源整合和优化港口布局;发展海洋经济,科学开发海洋资源,保护海洋生态环境,维护海洋权益,建设海洋强国。新时期,海洋区位优势和海洋资源优势地位将更加凸显。

以问题为导向,确立新时期海洋工作重点

当前,海洋发展存在的主要问题与挑战包括:沿海地区“三生”(生产、生活、生态)空间交叠,宝贵稀缺不可再生的潮间带空间仍面临被占危险,海洋生态系统亟待保护,恢复生态服务功能。

一、沿海陆域发展空间亟待优化

涉海产业园区问题突出。近些年来,沿海各地都在招商引资,引进项目落地。据《中国开发区审核公告目录(2018年版)》数据显示,截至2018年全国产业园区2543个,海岸带地区国家级园区1094个,占全国总数的43%。2016年,原国家海洋局战略规划与经济司对海洋产业园区进行了专题调查,数据显示,沿海地区海洋产业园区126个,其中综合类园区21个,传统产业类海洋产业园区76个,新兴产业类海洋产业园区17个,涉海服务业类海洋产业园区12个。产业低质,园区建设重复。

沿海港口吞吐能力过剩,利用效能较低。我国沿海分布着各种不同类型的港口150多个。数据显示,2017年全国沿海港口生产用码头泊位5830个,全国港口拥有万吨级泊位2366个。

钢铁产业布局集聚沿海。目前我国沿海地区分布的大型钢铁基地有9个,总产能约为7220万吨。除首钢、宝钢、鞍钢、武钢、沙钢、柳钢等大型钢铁企业入驻钢铁基地外,沿海地区还分布着50多家大中型钢铁企业。我国钢铁产能已从区域性、结构性过剩逐步演变为绝对过剩。钢铁工业废水、温排水及余氯排放,对近海海洋环境造成了严重影响。

沿海地区重化工产业园区遍地开花,违背了国际通用的集中布放、集中管理原则;重化工园区与居民生活区交织,爆炸事故造成重大生命财产损失,甚至引发群体事件。

按照党中央“实现区域协调发展战略”要求,调整海洋产业结构,优化滨海园区布局,整合沿海港口资源,创新引领东部地区率先实现优化发展,是新时期海洋发展工作的重中之重。

二、滨海海域空间亟待保护

海上风电侵占潮间带空间资源。据资料统计,2015年前已建成的海上风电场,潮间带风场占70.1%,潮下带风电场仅占29.9%。

2016年10月,原国家海洋局印发《关于进一步规范海上风电用海管理的意见》,提出“鼓励海上风电深水远岸布局,在当前和未来开发强度低的海域选址建设,原则上应在离岸距离不少于10公里、滩涂宽度超过10公里时海域水深不得少于10米的海域布局。”同时,要求“海上风电的规划、开发和建设,应坚持集约节约的原则,提高海域资源利用效率。”实际上,仍有海上风电场侵占潮间带空间资源的事情发生。

滨海核电争夺“三生空间”。沿海地区核电规划建设过度密集,严重制约滨海生活、生产和生态空间布局。截至2018年11月,我国已有商运机组共42台,在建机组17台,列入开工计划的6台机组等待核准。此外,还有23台机组已开展前期工作。

根据有关国家标准规定,半径0.5公里范围为核电站的非居住区,半径5公里范围内为限制发展区,10公里范围内不得有10万以上人口聚集区域,16公里范围内不宜建设机场,直线距离20公里范围内不得有100万人口以上大城市。按目前我国沿海已运行、在建和筹建的23处核电站测算,沿海地区限制发展区范围达1806平方公里,限制10万以上人口集聚区面积达7222平方公里。

三、海岸带生态服务功能亟待提升

海岸带生态系统已经遭受多次破坏。20世纪60年代前,海岸带植被遭到乱砍滥伐;60年代初至70年代,近岸海域遭到围海造田破坏(农用);80年代初至90年代,遭到围塘养殖破坏(渔用),最近20年,遭到大规模填海造陆破坏(商用)。海洋生态系统严重受损,服务功能急剧下降。

据《中国海湾志》统计,我国面积在5平方公里以上海湾200个,其中面积大于10平方公里的海湾有150多个。大规模围填海活动,导致海湾数量减少,湾体缩小和纳潮量减少等。同时,入海淡水量减少、水质下降,营养盐收支失衡,海洋生物物种减少或灭绝,水产品质量下降,产量严重减少。

恢复海洋渔业产能需要治本。数据显示,2018年我国海洋捕捞量约1112万吨,海洋养殖量达2000万吨,海洋捕捞量占比不足40%。为提高海洋渔业产量,沿海各地采取了“人工放流”“人工鱼礁”和“休渔制度”多种措施,然而效果并不明显。根本原因是围填海大量侵占了河口、海湾空间,滩涂湿地遭到严重损毁,破坏了鱼类的产卵场、孵化场、索饵场和回游路径。“人工放流”“人工鱼礁”难以弥补自然海域的原始生态功能。保护海洋渔业资源,恢复海洋生产力,必须从源头治理,恢复海岸带生态服务功能。

习近平总书记早在福建工作时就指出:“海洋开发切不可以牺牲海洋环境为代价,切不可为追求近期经济效益而损害整个自然界的生态效益”。2013年4月,习近平总书记在海南考察时指出:“保护生态环境就是保护生产力,改善生态环境就是发展生产力”。保护海洋与环境,提高海洋生态服务功能是生态文明建设的重要内容,也是新时期海洋工作的重中之重。

以目标任务为导向,完善新时期海洋规划空间布局

根据《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《国务院关于全面开展国土空间规划编制工作的通知》精神,笔者建议,新时期海洋工作重点应是全面保护海洋资源环境,全面提升海洋生态服务功能。

一、战略遵循

指导思想:以习近平海洋强国思想为统领,以区域协调发展战略需求为导向,坚持陆海统筹、安全发展和保护优先原则,全面拓展蓝色发展空间,为加快建设海洋强国,加快构建海洋命运共同体筑牢基础。

基本目标:海岸带地区人与海和谐发展得以全面统筹;资源与环境、生态与服务功能更加协调;海湾、滩涂湿地、海岛得以有效保护;海洋产业发展空间得以全面拓展,海洋经济发展质量进一步提升。创新引领率先实现优化发展和可持续发展。

基本思路:新时期,海洋发展要以21世纪丝绸之路需求为引领,加快推进构建海洋人类命运共同体;以“创新引领东部地区优化发展”为动力,着力解决海洋资源环境保护和生态服务功能提升等重大问题;以建设海洋强国为目标,拓展发展空间、维护海洋权益,提高国际海洋事务参与度和话语权。

二、空间布局

海洋资源环境保护宜按潮上带、潮间带和潮下带“三区”布局。

统筹潮上带经济社会可持续发展。沿海地区经济发展,要以“国家区域协调发展战略”为导向,坚持陆海统筹,创新引领,高质量发展。突出“三大特色”,推进特色海洋城市、特色海洋产业园区和特色海湾湾区建设;体现“三大优势”,建设区位优势、资源优势和产业优势互补的沿海经济带;形成“三大格局”,打造生态健康、生活宜居和生产安全的沿海协调发展格局。

全面保护潮间带空间资源和生态环境。潮间带是稀缺不可再生的宝贵空间资源,是近岸海洋生态系统的重要载体,是洄游生物的产卵场和迁徙候鸟的栖息地。必须坚持统筹空间规划,统筹资源利用,统筹生态环境保护,全面保护海湾、海岛、滩涂、河口湿地和海洋生物多样性,防治外来物种侵害。

有效拓展潮下带发展空间。统筹规划,拓展远海深水利用空间;制度保障,保护恢复传统渔场资源;政策扶持,推进深水远海水产养殖和海洋风能利用;战略引领,科学开发近海油气资源。

三、政策措施

1.建立国家海岸带管理协调机制。建立高层次的中央与地方政府、行业部门之间的协调机制,统筹海岸带地区发展事项,协调解决重大问题。

2.推进海岸带保护法制建设。完善海湾、河口三角洲、滩涂湿地保护法律法规。制定海岸景观保护制度,实施严格的污染物入海排放制度,严厉的督查制度和责任追究制度。

3.完善海洋产业政策。制定海水综合利用与海水淡化产业发展政策,制定海上风电离岸深水发展和滨海核电、钢铁、化工产业集聚布局的强力措施。

4.推进实施重大工程。积极推进特色海洋中心城市建设,加快论证渤海湾大湾区发展问题,促进产业分工和结构调整;积极推进海洋生态文明建设,实施海湾生态恢复、滩涂湿地和海岸带生物多样性保护工程。

经略海洋是国家强盛的战略取向。展望未来,在沿海地区,国际或区域中心城市依海而盛,区域定位准确、资源配置科学、产业分工合理的大湾区伴海而兴;在广袤的海洋,资源、环境和生态服务功能不断提高,海洋空间不断拓展,海洋经济高质量发展,这当是新时期海洋工作的基本目标。

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