2006年12月
海岸带规划与管理是一定社会经济发展阶段需求的反映。随着国际国内社会经济的迅猛发展，世界开发海洋的浪潮迭起，海洋开发压力加大，科学处理好海洋资源开发与保护的关系已十分迫切地摆上各国政府的议事日程。我国是一个海洋大国，山东则是一个海洋大省。为了适应国际国内海洋开发的新形势，探讨开展海岸带规划与管理，合理控制和使用海岸带资源，保护和改善海岸带环境，对促进经济社会近期和长远的发展有着重要意义。
本文参阅、研究了中外海岸带规划与管理相关资料，分析了山东省海岸带开发利用中存在的问题，针对山东省海岸带规划与管理问题提出了一些相关建议。
1 世界海岸带发展的趋势分析
沿海化是指人口与经济活动在海岸带空间上的集聚，它是人类社会发展的重要趋势。20世纪后期，在城市化、工业化的驱动下，这一趋势愈加明显。1992年发布的联合国《21世纪议程》认为，全世界有一半以上的人口居住在海岸线60千米以内的地方，到2020年，这一比例可能提高到3/4。因此，世界海洋资源开发与保护的矛盾突出，压力加大。
沿海化的趋势表现在世界各个沿海国家和地区，同时也存在地区差异。印度和亚洲次大陆是人口向沿海地区集聚最为强烈的地区。目前世界沿海地区有超过20个人口过1 000万的城市，它们多数位于东南亚。
近年来，全球范围内对海岸带的占用和开发，不仅吸引了大量人口定居，导致居住、旅游、商业、工业、交通、娱乐和农业等活动，而且对滨海空间等资源的激烈争夺，更使得海滨资源和环境面临日渐枯竭和持续恶化的危险，给海滨地区的可持续发展带来了巨大威胁。
为了应对海岸带开发与保护错综复杂的矛盾，沿海发达国家和地区普遍重视其海岸带的管理。海岸带综合管理是一个用综合观点、综合方法对海岸带的资源、生态、环境的开发和保护进行管理的过程。目前海岸带综合管理(简称ICZM)成为世界各沿海国家广泛接受的管理理念和方法。
海岸带综合管理兴起于1972年的美国。目前，世界177个沿海国家中，已经有95个国家在385个地区开展了海岸带综合管理工作。美国的海岸带综合管理计划经过30多年的运作，通过联邦拨款和组织激励相结合的方式，已形成联邦、州及地方政府之间密切合作和覆盖全美34个州和领地接近全美100%海岸带的完善网络。其管理模式和经验，对于我国有着积极的借鉴意义。
2 山东海岸带资源开发与管理状况分析
山东省海岸带资源丰富，其中海洋渔业生态资源、海洋石油资源、海洋盐业及盐化工资源、海滨旅游及景观资源和海洋港口资源在全国的优势明显。近几年，全省沿海各市进一步加大开发力度，在推进海洋资源利用的同时，也造成海岸带管理的巨大压力。青岛市正立足建设21世纪国际海滨大都市，充分发挥海洋科技优势，着力推进海洋科技产业化，建设海洋科技产业城。烟台市以国家海洋综合管理示范区建设为先导，不断提高海岛及海岸带开发、管理与保护水平。威海市在全国率先提出实施“海洋经济现代化”战略，大力推进海洋水产科技示范园、国家级渔业现代化示范区建设。潍坊市发挥滩涂广袤的优势，海洋化工产业和“耕滩牧贝”成效显著。日照市围绕建设欧亚大陆桥头堡的优势和海洋经济强市的目标，大力实施以港兴市和科技兴渔战略。东营、滨州两市注重发挥黄河三角洲丰富的滩涂、盐卤、油气资源优势，加大海洋化工和“上粮下渔”综合开发力度，推进海洋新兴产业迅速发展。
全省海洋资源开发主要体现在以下几个方面：一是海洋农牧化建设异军突起，持续走在全国前列。2005年，全省水产品总产量736万吨，渔业总产值1 270亿元。二是涉海工业建设在巩固中有了新的提高，建成一批工业项目和工业园区。1998年以来，涉海工业建设工程技术改造和开发项目已开工114项，完成总投资122.5亿元。全省海洋盐业及盐化工产品产量大幅度增长。三是海上大通道建设取得了新的成就，海上运输和港口吞吐能力不断增强。沿海地区已建成港口26处，其中对外开放港口17处；建成生产性泊位209个，万吨级以上深水泊位建设能力有了新的提高。全省沿海港口吞吐量、客运量和货运量分别有了大幅度增长。青岛港、日照港和烟台港已形成在国内外有较大影响力的港口航运中心，初步形成了山东半岛大中小港口相结合、内外贸并举、客货运兼备的港口群体。四是滨海旅游业建成一批有山东特色的旅游景点，成为沿海经济新的增长点。
根据相关资料分析，笔者认为目前山东省海岸带管理中存在的问题主要有以下几个方面。
2.1开发利用中的问题
(1)海岸线和土地资源的无序“再分配”。由于对海岸线及空间资源的争夺趋热，造成利益分割的不合理。海岸线和土地的圈占现象不同程度地存在，造成公共海岸线和土地资源的丧失。一些本应属于公共资源的海岸线和土地资源，已经为房地产开发商、社会个人和企业所占有。由于海岸线及空间资源的超前开发，并且利用效率低下，缺乏长远、合理的海滨资源储备。
(2)海洋基础设施的建设引导不当，风险极大。海岸带海滨道路等基础设施的建设，存在由于引导不当诱发的风险。海滨大道的布线过于靠近海滨，道路线型追求平直顺畅，割断了内陆地区与海滨之间有机的联系。
(3)海滨景观及旅游资源的建设性破坏。由于不合理的滨海休闲项目及其他开发项目的建设和紧邻沙滩的近岸养殖业的发展，造成沙滩的建设性破坏。另外，近岸礁石的建设性破坏，主要是山东半岛岩质岸段的近岸礁石景观遭到很大破坏。此外，还有挖山、采石对海滨景观的破坏。滨海挖山、采石的现象普遍存在，对滨海山体的破坏在一些地区已经到了触目惊心的地步。
2.2生态与环境问题
全省海岸带环境问题主要表现在主要污染物排放总量仍然较大、结构性污染问题突出、局部海域污染仍十分严重以及沿海造纸厂和热电厂等企业对环境的污染严重等方面。主要问题包括湿地的侵占、工厂化养殖对生态环境造成的影响、盐田和盐化工业对生态环境的影响、矿产资源的开发对生态环境造成的破坏、高密度水产养殖对近岸海域环境的影响、海湾筑坝带来的灾难性后果、港口建设对生态环境的影响以及沿海防护林面临的问题。
2.3滨海地区产业发展问题
(1)海洋产业发展不平衡。由于日、韩产业向山东半岛的转移，使得普通工业沿海线性布局的倾向非常明显，现今，对个别海洋资源需求单一化，造成海岸线资源开发不合理，供需不平衡。
(2)沿海重大项目缺乏区域协调。山东半岛处在大发展的初期，为调整城市轻重工业结构、增强城市实力和发展后劲，各城市都在争取大型工业项目，尤其是依托港口的钢铁、石化等重化产业的落户和上马，缺乏区域协调。修造船业等产业的布局涉及半岛海滨岸线使用和环境保护等问题。
(3)港口发展问题。港口发展无序竞争的现象非常突出，沿海各市争建深水大港现象明显，一些地区不顾海岸水深条件和经济发展规模而建设大型港口，造成重复建设。没有形成港口分工协作、统筹发展和管理严格的态势；港口总体布局较为混乱，缺乏明确的功能规划，造成港口发展的无序竞争。
(4)城乡建设问题。由于大发展背景下城市生长远未成型，山东半岛一些沿海城市的现有空间结构在发展过程中面临重大冲击和改变。总体而言，沿海城市空间结构趋向海滨是总体的演变趋势，而这种趋势为海岸带资源的合理保护与可持续利用带来前所未有的压力。就目前情况来看，半岛各沿海城市对于重新搭建城市空间架构的准备以及对海滨空间资源储备的认识仍不够充分，依旧在按照现有传统空间结构、沿海岸惯性发展，城市各种功能区对海滨资源的无序争夺仍非常激烈。
(5)城市规划问题。自发建设压力巨大，当前超越局部利益的宏观规划控制相对滞后。现阶段山东半岛沿海各城市都不同程度地投身到一场超常规发展的竞赛之中，面对这种自下而上的发展态势，海岸带规划管理未列入城市总体规划之中。
3 海岸带规划与管理范围、主要目标、坚持的原则和任务
针对当前我省海岸带规划与管理的现状和存在的问题，探讨海岸带规划与管理范围、主要目标、坚持的原则和任务对于今后强化管理具有重要意义。本文作者通过研究海岸带相关资料，提出如下基本设想。
3.1规范山东省海岸带规划与管理范围
主要包括日照、青岛、威海、烟台、潍坊、东营和滨州七市的山东全省海岸带。规划向陆纵深以山脊线、滨海道路、河口、湿地和泻湖等为界划定，在无特殊地理特征或参照物的区域，原则上以不小于2千米划定。近岸海岛除作原则控制外，着重对长岛县的南、北长山岛和庙岛以及威海刘公岛提出控制要求；陆域方向涉及重要河流时，规划应对与海岸带生态环境保护和控制有重要关系的流域提出原则性控制要求；海岸带陆域控制为主，海域部分依照《山东省海洋功能区划》执行。
3.2主要目标
应包括：①空间和土地合理利用目标；②旅游及景观资源保护与合理开发目标；③生态及环境保护目标；④海岸带灾害防御目标；⑤资源战略储备与保护目标；⑥区域协调目标；⑦立法目标；⑧组织与机构设立目标。
3.3应予坚持的原则
(1)以规划管制需求为导向的灵活划定原则。以规划管制需求为导向，灵活确定。一般地区以自然地理特征、公路或一定距离(原则上不小于高潮位以上2千米)为界。
(2)生态保护及培育的完整性原则。若涉及河流、湿地、保护区等生态敏感区，应以保护生态系统的完整性为划定原则，调整规划范围以满足生态敏感区生态系统的保护要求，如以滨海山体分水岭为界等。
(3)方便管理和易于操作的原则。针对某些已有明确管制要求的滨海城市建成区或风景名胜区等，根据其方便管理和易于操作的原则来决定取舍。
(4)海域陆域兼顾的原则。结合《山东省海洋功能区划》由海域向沿岸陆域拓展。
3.4主要任务
政府机关应着重制定并完善以下几项管理政策：
(1)空间政策。通过规划对山东省海岸带空间进行分类，将其分为12类空间进行管制和引导，分别是：湿地保护区、湿地恢复区、生态及自然环境保护区、生态及自然环境培育区、风景旅游地区、城乡协调发展区、预留储备地区、农业生产地区、特殊功能区、卤水盐场、盐碱地和村镇。按类别制定海岸线资源管理的相关政策。
(2)保护政策。①划定不可开发地区和设立海岸建设退缩线。规划海岸建设退缩线在平均高潮位线向陆100～300 米的距离上划定，退缩线向海一侧为不可建设区，而经影响评估后的对公共安全及服务必不可少的建筑物不在此限制之列。②敏感的海岸带资源区应进行强制保护。通过进行强制性保护，以达到海岸带景观的保护、海岸带生境的零丧失，减轻对海岸带的破坏。③海滨交通结构引导。引导海滨交通结构向可持续的交通系统转变：应当尽可能使用再生能源，并鼓励发展环境友好模式的公共交通；交通网络应当在强调公路和航空交通模式向铁路和航运交通模式转变的基础上，实现多样化。沿海交通应尽量依托铁路或海运，在已有铁路或海运成熟设施的地区，应尽量减少长距离的滨海公路运输；鼓励以采用清洁型燃料、低成本的公共交通方式组织旅游人流。
(3)协调政策。沿海各城市在涉及钢铁、造船、造纸等对环境有重大影响的滨海工业项目的选址、布局时，均应通过项目环境影响评估，在区域范围内对其进行协调，以保护整体海岸带的脆弱生态系统，实现海岸带资源的可持续利用。
(4)海滨城市发展政策。在海岸带空间的使用上，应按照规划充分协调，遵守规划的相关政策和管制要求。
(5)旅游政策。应当充分认识未来山东省海岸带海滨旅游的发展潜力。现阶段应审慎开发海滨旅游及景观资源，同时应做好海滨旅游及景观资源的储备工作，防止超前、无序开发。海滨旅游开发应当在保证海岸带自然环境、文化和社会的多样性得以保护和提高的基础上方能进行，并不得毁坏海滩沙丘及植被等景观资源。同时应当尽量将设施布局在内陆地区，以便减轻海滨的压力。
4 海岸带规划与管理方面的措施及建议
(1)科学划分海岸段。按照海岸带自然特征和资源基本构成条件，把山东省海岸带具有相似自然特征和资源构成的岸段归类，整体上将划分为不同岸段，并针对各岸段不同旅游及景观资源、生态及环境资源的保护与开发两大重点问题加以科学引导。根据海岸带空间的分类，加快制定并实施海岸带分区管理规划并按照规定分别进行管制和引导。
(2)加快构建绿色海岸带。以现有沿海防护林为依托，建立一条以完善的海岸带林地系统为基础的结构合理、功能完备和效益兼顾的绿色海岸带，从而改善生态环境，营建优美的海岸景观，使资源合理配置补充，融生态需求和景观需求为一体，使生态、经济和社会效益三者有机结合，使全省海岸带规划区内国土绿化程度、区域生态环境质量和滨海景观质量显著提高，实现海岸带区域社会经济与生态环境的全面协调和可持续发展。
(3)强化海岸带灾害防御体系建设。针对北部沿海海水入侵生态脆弱区、黄河三角洲生态脆弱区、矿区地面塌陷和景观破坏生态退化区、胶州湾生态退化区和山东半岛岸线侵蚀区存在的灾害隐患，建立全省海岸带灾害预报和预警机制，加强海洋灾害防御体系建设，为沿海经济社会的发展服务。
(4)加强管理与协调机制建设。从海岸带空间及土地的管辖权限来看，海岸带分属建设、国土、海洋与渔业等部门管辖，依据的也是不同的国家或地方法规和政策。海岸带规划空间管制的实施在组织、机构设置及制度设计上，必须充分正视和考虑空间管辖权属分散的现实，并加以解决。第一，可参照美国海岸带管理机构设置的模式，新设立独立的海岸带管理机构，负责组织编制和实施全省海岸带规划，组织拟定山东省的海岸带管理法规，制定海岸带开发(建设)许可证制度，并负责管理沿海各设区城市海岸带的规划管理工作的开展。第二，可由省政府委托某一部门主管，通过其牵头，建立由各相关部门共同参与的联席会议制度，定期或不定期就山东省海岸带规划编制和实施中的重要问题进行研究、讨论、磋商和决策，同时管理和监督山东省沿海各设区城市海岸带分区管制规划等的编制和实施，建立起省、地两级海岸带管理体系。
5 小结
当前，海岸带规划和管理水平的高低与一个国家经济建设关系越来越密切，也对保护好海洋生态环境起着十分关键的作用，我们应紧跟国际海岸带规划与管理研究领域的前沿，分析并借鉴发达国家和地区海岸带规划与管理的成功案例和经验，以促进海岸带旅游及景观资源、生态及环境资源的可持续利用为重点，结合国内省内实际，探讨全面、科学、合理的海岸带规划与管理政策及模式，增强解决海岸带管理过程中日益显现出的矛盾和问题的前瞻性，为全面建设小康社会献计献策。
2006年12月
