业主■ 庄伟
海洋倾废监督管理是海洋行政管理的主要内容之一。近年来，随着相关法律、法规和规章的修订、修改和废止，在如何确定海洋倾废管理及行政处罚主体的问题上，基层执法管理部门出现了不少的争论。笔者仅从法律、法规和规章的关联性、衔接性角度对此问题进行探讨。
一、法律、法规和规章对海洋倾废管理主体的规定
1.国家法律层面的具体规定
《海洋环境保护法》第五条第二款规定：“国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理，组织海洋环境的调查、监测、监视、评价和科学研究，负责全国防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的环境保护工作。”
第六款规定：“沿海县级以上地方人民政府行使海洋环境监督管理权的部门的职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据本法及国务院有关规定确定。”
2.国务院法规层面的具体规定
《海洋倾废管理条例》第四条规定：“海洋倾倒废弃物的主管部门是中华人民共和国国家海洋局及其派出机构。”
3.部门规章层面的具体规定
《海洋倾废管理条例实施办法》第三条规定：“国家海洋局及其派出机构（以下简称海区主管部门）是实施本办法的主管部门。”
二、法律、法规和规章修订修改废止前后对海洋倾废管理主体规定的变化
在国家法律层面，《海洋环境保护法》在2013年、2016年和2017年的修订中，均未对海洋倾废管理主体规定作出变更和修改。
在国务院法规层面，2017年3月1日，国务院发布国务院令第676号，其中包含对《海洋倾废管理条例》的修订，维持和延续了海洋倾倒废弃物主管部门的规定。
在部门规章层面，2017年12月29日，国土资源部发布国土资源部令第78号，将《中华人民共和国海洋倾废管理条例实施办法》第三条修改为：“国家海洋局及其派出机构（以下简称海区主管部门）是实施本办法的主管部门。”删除了第二款“沿海省、自治区、直辖市海洋管理机构是主管部门授权实施本办法的地方管理机构。”
同时，国土资源部令第78号还作出了废止《委托签发废弃物海洋倾倒许可证管理办法》（国土资源部令第25号）的决定。其中第十四条第二款“省级海洋行政主管部门负责对本行政区毗邻海域的海洋倾废活动和其签发的废弃物海洋倾倒普通许可证的倾倒活动实施监督检查。废弃物装载时，应当进行核实，必要时可以派员随航监督”的规定不再有效。
三、探讨海洋倾废管理及行政处罚主体
谁是海洋倾废管理和行政处罚主体？
《海洋环境保护法》规定国家海洋行政主管部门负责全国海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的环境保护工作。沿海县级以上地方人民政府行使海洋环境监督管理权的部门的职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据本法及国务院有关规定确定。
《海洋倾废管理条例》和《海洋倾废管理条例实施办法》都规定了海洋倾倒废弃物的主管部门是国家海洋局及其派出机构。条例作为国务院发布的法规，其效力应高于国务院其他规范性文件，其作用可视为《海洋环境保护法》中表述的最高效力的“国务院有关规定”。
由此可以看出，现行法律、法规和规章对海洋倾废管理主体的规定对于海洋倾废管理和行政处罚主体的确定是非常清晰的。法律层面上对由哪一主管部门来管理作出了规定，而法规和规章层面上则进一步细化，对由哪一层级进行管理作出了明确规定。
所以，笔者认为，海洋倾废管理及行政处罚主体是国家海洋局及其派出机构。省、自治区、直辖市人民政府在确定沿海县级以上地方人民政府行使海洋环境监督管理权的部门职责时，应同时符合最新的《海洋环境保护法》和《中华人民共和国海洋倾废管理条例》的规定，不能将海洋倾废管理职能确定为沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门可以行使的海洋环境监督管理权力。
2.地方人民政府海洋行政主管部门以前进行的海洋倾废管理和行政处罚是否违法？
由前述法律、法规和规章的修订、修改和废止对海洋倾废管理主体规定的变化可以看出，主要变化发生在规章层面。
笔者认为，基层执法管理部门对地方人民政府海洋行政主管部门行使海洋倾废管理及行政处罚职能的争论，也恰恰是因为对规章层面理解的不同造成的。
先以《海洋倾废管理条例实施办法》为例，1990年9月25日国家海洋局公布并施行的《海洋倾废管理条例实施办法》，实质上是对地方人民政府海洋行政主管部门行使海洋倾废生产秩序日常监督管理职能的一种授权。这种授权在当时管理机构尚不健全、管理力度不足、法律体系尚不完善的时代背景下，是提升行政管理效率的一种保证，也是必要的。
国土资源部于2004年10月20日以国土资源部令第25号公布，于2005年1月1日起施行的《委托签发废弃物海洋倾倒许可证管理办法》，实质上是对地方人民政府海洋行政主管部门行使海洋倾废生产秩序日常监督管理职能授权的一种强化，具体包括对特定6类废弃物普通倾倒许可证签发的委托和对海洋倾废活动实施监督检查授权的进一步明确。
随着我国法律体系的完善和管理机构的健全，在国土资源部令第78号作出修改《海洋倾废管理条例实施办法》和废止《委托签发废弃物海洋倾倒许可证管理办法》后，这种授权和委托也同时停止。
综上，笔者认为，地方人民政府海洋行政主管部门在《海洋倾废管理条例实施办法》发布施行后，至国土资源部令第78号作出修改《海洋倾废管理条例实施办法》和废止《委托签发废弃物海洋倾倒许可证管理办法》的决定期间，也就是1990年9月25日~2017年12月29日期间进行的海洋倾废管理和行政处罚属于国家海洋局授权实施，是合法的。
3.地方人民政府海洋行政主管部门在今后如何进行海洋倾废管理和执法监督？
随着上述法律、法规和规章的修订、修改和废止，地方人民政府海洋行政主管部门对海洋倾废的管理和执法监督是否就只能无可作为呢？
笔者认为，虽然地方人民政府海洋行政主管部门不再具有海洋倾废管理及行政处罚的主体资格，但仍可以在日常海洋事务管理的相关工作中，配合国家海洋局及其派出机构，积极进行海洋倾废的普法宣传、审批服务和信息报送等工作。
比如，在涉海企业申请海洋工程建设项目海洋环境影响报告书核准时，可提前进行普法宣传，提高涉海企业和有关人员的海洋环保意识，杜绝非故意违法行为的发生；对工程建设项目需要疏浚倾废施工的，可协助涉海企业及时申请办理海洋倾废手续，避免发生违法倾倒行为；对日常巡航巡查中发现的涉嫌违法倾倒行为，可立即报送给国家海洋局及其派出机构，并配合有关部门调查处理。
（作者单位：中国海监日照市支队）查看原文：http://epaper.oceanol.com/shtml/zghyb/20180525/73496.shtml
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