海洋战略▏陆海复合型中国“海洋强国”战略分析

来源: 智慧海洋圈子   发布时间:2018-05-02 10:38:27 

中国是一个典型的陆海复合型大国,然而历史上中国却从未成为过“海洋强国”。2012年,党的第十八次全国代表大会首次明确提出要建设“海洋强国”,2017年10月,党的第十九次全国代表大会报告中强调“坚持陆海统筹,加快建设海洋强国”,中国的地缘政治角色定位目标明晰,“海洋强国”建设目标是以“两个一百年”实现中华民族伟大复兴为出发点,从国内国际两个大局考量,展望未来所做出的重大战略抉择。

当然,中国在海洋转型期所面临的挑战也是客观存在的,中国的海洋战略要立足客观,长远规划,要充分认识这一战略抉择对中国整体、长远发展与民族复兴的意义与影响,从而积极争取“海洋强国”建设目标的实现。

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一、中国建设“海洋强国”战略提出的背景、内涵与利益排序


中国建设“海洋强国”战略的提出是顺应世界发展潮流的正确选择,自《联合国海洋法公约》生效以来,许多国家都出台了相应的新世纪海洋战略,中国的“海洋强国”内涵包含了海洋经济、海洋科技、海洋生态、海上力量四个维度,中国成为“海洋强国”将是一个阶段性、渐进性的过程,因而有必要对海洋利益进行利益排序,并重点维护优先层级的海洋权益。

⒈“海洋强国”战略的提出背景

2012年,中国共产党第十八次全国代表大会的报告中首次明确提出“提高海洋资源开发能力,发展海洋经济,保护海洋生态环境,坚决维护国家海洋权益,建设海洋强国”,这是具有深远意义的重大战略决策。2017年10月18日,中国共产党第十九次全国代表大国胜利召开,习近平代表第十八届中央委员会向大会作了题为《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》的报告,报告中再次肯定了中国建设“海洋强国”的决心,强调要“坚持陆海统筹,加快建设海洋强国”。短短5年时间,党中央加快了建设“海洋强国”的战略部署,中国的“海洋强国”建设在十九大之后将不断提速。

21世纪是名副其实的海洋世纪。首先,海洋经济在沿海各国经济比重中都占有重要地位,国际贸易的互通有无主要依赖海路来实现;其次,海洋科技水平的突飞猛进使各沿海国家比历史上任何时候都更能轻易获得海洋资源;第三,在全球化时代,沿海国家面向未来的海洋战略纷纷出炉,体现了控制、利用海洋的竞争性一面;第四,海洋利益角逐在国际政治经济格局演变中发挥着重要的作用。从1994年《联合国海洋法公约》正式生效以来,相当数量的沿海国家都对自身的海洋战略进行了规划或者调整。美国的海洋规划有代表性的当推《21世纪海洋蓝图》和《美国海洋行动计划》,重视海洋政策落实到实际操作层面的效果,美国的全球利益决定了其海洋战略要求必须确保在各关键领域的优势;俄罗斯在2001年和2015年,前后发布了两版《俄罗斯联邦海洋学说》,利用其紧挨北极的地缘条件优势,俄罗斯甚至还拟定了在北极的海洋政策;日本则每5年更新其《海洋基本计划》,2012年公布的《海洋基本计划》为2013年至2017年的海洋战略制定了框架方案,作为一个典型的海洋大国,日本的海洋战略极具特色,制度化地发布相关计划而又能追求战略灵活性与可塑性,日本政府的海洋战略其传统在于确保海上能源与贸易线安全畅通,防范来自西南方向的安全挑战。世界各主要国家竞相出台其海洋战略的长期规划,体现了海洋对于一国安全利益、发展利益的影响力上升,在新世纪国际竞争中,抢占海洋竞争制高点成为各国政府的重要任务。正是全球化时代海洋地位跃升的推动与世界各国不断调整海洋战略的背景下,中国审时度势在党的十八大把建设“海洋强国”与中华民族的伟大复兴之路相结合,以前所未有的热情认识海洋、重视海洋、经略海洋。

⒉“海洋强国”战略的实际内涵

作为一个典型的陆海复合型国家,从历史上看中国从来没有一个长期稳定的海洋战略,2012年正式提出要成为“海洋强国”是中国前所未有的一次创造性战略举措。中国建设“海洋强国”的内涵主要是建设海洋经济强国、海洋科技强国、海洋生态强国与海上军事力量强国。其中,促进海洋经济的活跃是重要指归和原动力;海洋科技的提高是建设“海洋强国”的技术保障;保护海洋生态环境是海洋产业可持续发展的基础;建设现代化的远洋海军则是维护领土主权与海洋权益的根本保证与坚强后盾。

诚然,中国目前的海洋贸易规模庞大,但是其海洋经济的贡献还有待加强,根据国家海洋局2017年海洋经济总体运行情况的数据,中国在2016年海洋经济仅占GDP的9.5%,与世界上海洋经济发达国家的差距还比较明显。不光是海洋经济还有巨大的提升需要,在远洋海军的建设和海洋软实力的培养方面,也与中国整体国力的迅速崛起并不匹配,整体海洋实力对国家发展的贡献度仍然较低。正因为如此,党的十八大做出建设“海洋强国”的重大战略决策后,2017年10月,中央再次高屋建瓴地在党的十九大报告中强调要“坚持陆海统筹,加快建设海洋强国”。我国目前在海洋上的整体实力与陆海复合型大国的客观条件、迅速提升的综合国力、国际地位等并不相称,在加快建设“海洋强国”的战略引导下,中国各方面的海洋事业将可期得到更高的重视与更多资源投入。

⒊“海洋强国”战略的利益排序

中国建设“海洋强国”不可能一蹴而就,一般而言,任何战略的制定都是依据国家利益与战略实力,在判断战略环境之后做出的对全局性、高层次的重大问题的筹划与指导。中国的海洋战略其目标的实现与手段的运用都不可能是无限扩大的,因此,中国建设“海洋强国”的战略应该确定利益排序的先后,集中资源重点保障,以阶段性地让“海洋强国”得以最终实现。“维护海洋权益”的表述,主要是指中国的核心利益与重要利益层面正在受到挑战,进而影响了中国的整体海洋利益。

中国的海洋利益可大致分为核心利益、重要利益、次要利益三个层面。核心利益层面,涉及岛礁主权和领土完整就是中国要首先维护的海洋利益,比如钓鱼岛的主权归属问题,南海岛礁的主权归属问题属于核心利益层面。2015年11月7日,习近平总书记在新加坡国立大学的演讲指出“南海诸岛自古以来就是中国领土,维护自身的领土主权和正当合理的海洋权益,是中国政府必须承担的责任”;重要利益层面上,中国依据历史权利与《联合国海洋法公约》所应该享有的开发海洋资源的权益属于这个范畴,由于在《联合国海洋法公约》生效以后,世界上大多数沿海国家都卷入了专属经济区重叠的争端,中国在此类重要利益层面,涉及争议地区的资源开发与渔业经济活动采取的是与当事国友好谈判的方式,在力争主权归我的前提下共同开发,重要利益虽然不能轻言舍弃,但可以寻找求同存异的妥协点。而于次要利益层面来看,中国现在无须付出巨大成本来确保此类利益的实现,而应视具体情况有所为有所不为。比如为了国际海洋战略通道的稳定与安全,参与打击索马里海盗就是出于维护国家管辖海域以外的海洋利益的举措,次要利益并不需要尽全力去实现,视情况可以做出割舍性选择,甚至可以从国际社会整体维护海洋秩序的投入中选择“搭便车”。目前,中国海洋利益遭受挑战的主要是岛礁主权归属争端,重叠或未划定的专属经济区纠纷,大陆架的相关海洋经济活动受到限制等方面。

从历史实践分析,陆海复合型大国在国力迅速提升的背景下,其地缘战略基本都会向海洋转型,特别是会越加注重海洋空间对其国家更进一步的发展所带来的叠加效应。然而,众所周知,陆海复合型大国发展海权往往遭遇挫折又或无法长期保持海上强国的地位,陆海复合型国家在执行海洋战略的过程中普遍会遇到一些困境,一旦应对失当会极大抵消陆海复合型大国打造“海洋强国”的战略努力,而中国近代以来海洋战略的经验得失也印证了中国未来的“海洋强国”之路将不平坦。

二、近代以来中国“海洋战略”的实践经验与四大困境


就地理属性来说,中国是一个兼具广阔陆地领土面积与海洋管辖面积的陆海复合型大国。陆海复合型国家意指“背靠较少自然障碍的陆地,而又同时濒临开放性海洋空间的国家”。诸如法国、荷兰、德国、中国是典型的陆海复合型国家。中国居于欧亚大陆东端,作为东亚大陆领土最大的国家,拥有世界上最长的陆地边界和最多的陆上邻国,面朝西太平洋,拥有长达1.8万公里的海岸线,其长度位居世界第四,东面与南面共与三个边缘海相接,分别是黄海、东海与南海,根据《联合国海洋法公约》与相关国际法,中国主张的海洋权益面积达300万平方公里。

⒈中国近代以来地缘安全环境的变化与海洋战略实践

由地缘环境分析中国是一个典型的陆海复合型大国,然而历史上却极为缺乏经略海洋的战略经验,并没有特别重视自身的陆海复合特性。明朝时期的倭患问题还根本不足以引起明朝真正开始对海防问题的思考,对于中国历代统治者而言,国家生存与发展的根本在于土地、农桑,维系于陆地。

两次鸦片战争之后,清朝统治者认识到海疆安全压力的紧迫,“西人于数万里重洋之外,飙至中华联翩而通商者不下数十国”。特别当沙俄占领西北重镇伊犁,日本觊觎“台湾”之时,清朝终于切实面临陆海方向的双重安全隐患。虽然清朝统治者认识到海防与陆防同样不可懈怠,左宗棠主张“东则海防,西则塞防,二者并重,决不能扶起东边倒却西边”。然而以晚清状况而言根本有心无力,没有欧洲陆海复合型国家那样丰富的处理陆海安全的实践经验,又同时受到陆海双重夹击的清政府虽然有心陆海并举,但是,以其羸弱的国力不但无法同时对抗陆海方向的两大强敌,甚至单独面对日本、沙俄任一国也几无胜算可言。

新中国成立之后,在头十余年的短暂时间内,中国陆地方面的安全压力大大缓解,由于与陆地最强邻国苏联的交好让新中国的陆地安全环境迎来了自晚清以来最好的时期。此外,远东朝鲜战争成功地把美国挡在了朝鲜半岛南部。新中国建立初期的安全压力主要来自美国组建的地区军事同盟,美国将日本、韩国、印度支那地区纳入其防务范围从而对中国形成岛链包围。1969年,在与苏联爆发“珍宝岛战争”之后,中国地缘安全环境迎来最险恶时期,苏联与东南亚一些国家勾结拼凑成反华包围圈,与中国陆地相接的蒙古、越南都有苏联的军事存在。由此,中国在陆地与海洋两个方向同时敌对美苏两大霸权国,与两大霸权国的交恶让中国地缘安全环境又一次迎来陆海双重威胁的困难时期。

1972年中美着手改善双边关系,大洋彼岸的美国认识到中国在其地缘战略中的关键价值,为了制衡全球性战略竞争对手——苏联,中美建交后,邓小平随即对美国进行了长达一周的正式访问,与时任美国总统卡特举行了正式会晤,世界地缘战略格局由此迎来了一个颠覆性的转变,中国的地缘安全压力也终得缓解。

苏联解体后,世界地缘政治格局出现了深刻的变化,一方面,中俄两国关系由曾经的敌人变成了全面战略协作伙伴。另一方面,由于中国的持续崛起与共同敌人的消失,中美由地缘战略上的合作伙伴变成了地缘战略上的竞争对手。特别是中国对于美国的地缘战略实用价值大幅下降,美国更倾向于把中国当作在亚洲最主要的地缘战略竞争对手,加上中日钓鱼岛“搁置争议”的局面被打破,南海岛礁争端进入多方僵持不下的阶段,中国的地缘安全环境呈现出“陆缓海紧”的态势。

2012年11月,中国共产党在北京召开了第十八次全国代表大会,大会报告首次明确表明将建设“海洋强国”。习近平总书记随后在2013年的中央政治局第八次集体学习中指出“我国既是陆地大国,也是海洋大国,拥有广泛的海洋战略利益。”强调在地理条件上中国是一个陆海兼备的国家,要高度重视海洋战略利益。2015年3月,李克强总理在政府工作报告中要求“编制实施海洋战略规划……向海洋强国的目标迈进”。2017年10月,中国共产党第十九次全国代表大国在北京胜利召开,习近平在报告中指出要“坚持陆海统筹,加快建设海洋强国”。在21世纪的第二个十年,中央高层对建设“海洋强国”进行了密集表态,高屋建瓴从顶层设计做出了一系列重大战略举措,将建设“海洋强国”与中华民族的伟大复兴紧密结合起来。

⒉陆海复合型国家发展海权的四大战略困境

中国打造“海洋强国”既有外来的竞争压力,也有内生需求,陆海复合型大国在迅速提升的国力支撑下,尤其是在取得了陆地方面的区域优势或者奠定了一个相对安全稳定的陆疆状况的前提下,其地缘战略一般会不同程度地进行向海洋方向寻找进一步发展空间的转型,应该注意的是在转型期也会遇到一些障碍,参考中国与欧洲陆海复合型大国海权发展的实例,综合考察,陆海复合型大国向海洋方向辐射权力的转变与海洋战略的执行效果主要会受到四大战略困境的影响,需要加以重视并尽量规避:

①来自陆地与海洋的双重易受伤害性;

②国家资源在陆地与海洋上配置的分散性;

③对海洋战略难以持续重视的断续性;

④对抗海权大国组建的海陆同盟的被动性。

中国的陆海复合地理特征客观上要求必须注重陆海兼顾,就算处于向海洋转型的战略机遇期,陆疆安全也是必须重视的。中国既没有如同美国那样两面临洋,陆无强邻的安全环境,也没有如同英国、日本四面环海发展海权的天然优势,中国遭受海陆夹击的历史教训也证明,陆海复合型国家在地缘安全上要注意避免陆海双向夹击的局面。

陆海复合型大国相对海权大国在资源配置方面还有易于分散的弊端。如英国、美国这样的海权大国,相比其他陆海复合型强国能更长期占据海权优势地位,一个很重要的原因就是海权大国更易于集中资源维持其海上霸主地位,发挥其海洋战略的执行效果。如英国在一战时期,针对德国海军的挑战能迅速执行“双强标准”。如何高效调动国家资源为整体战略服务,对陆海复合型国家提出了更高的要求,如果不能满足这一要求,在爆发与海权大国冲突的情况下,陆海复合型大国无法集中精力对抗海权大国,陆海复合型国家既要注重资源调配在陆海安全上的平衡,还要因应不同时期的威胁来源做出有针对性的调整,而任何国家的战略资源都是有限的。

陆海复合型大国的“海洋战略”往往缺乏长期稳定性,甚至连“海洋战略”追求的目标也模糊不清。陆海复合型大国经常受到陆海双重扩张诱惑的干扰,很难做到既在决策层面又在执行层面长期追求海权发展。特别是陆海复合型大国在海洋转型的敏感脆弱时期,一旦遭遇重大挫折,其后续推动向海洋扩张的战略动力几乎就荡然无存,矫枉过正地认为巨大资源投入“海洋战略”,却没能取得预期的效果,其结果往往是“海洋战略”一遇挫就全面收缩回陆地。

陆海复合型大国的“海洋战略”摇摆不定,缺少明晰的战略目标与准确定位。拿破仑击溃了周围的欧陆国家,其意图封锁大英帝国本土的“大陆封锁政策”却并不奏效,反而加剧了法国与欧陆国家的矛盾,最终败于英国领导的反法同盟;中日甲午战争之前晚清轰轰烈烈的海防建设如火如荼,却在一朝战败之后戛然而止;德国的海岸线较短,威廉二世却对海权产生了过度崇拜,在国内经过激烈讨论之后,德国海军元帅提尔皮茨在莫衷一是的争议声中好不容易提出了“风险舰队”的建设目标,其实际执行却一波三折。关于要不要建设一支强大的海军,德国国内向来充满了争议,因为海军的建设耗费巨大并且难以避免会损坏英德关系,德国内部一直缺乏一套目标清晰、连贯可行的长期海洋战略,一个典型事例就是,连德国海军自身都不知道该如何确立“主力舰型”,讨论战列舰、巡洋舰、炮艇的作战效能与性价比连篇累牍,却无最终定论。结果自从1871年德国统一之后的20年时间内,德国海军无法为任何对外战略提供有力支持。经验证明,陆海复合型大国对“海洋战略”难以持续重视,体现出明显的断续性。

陆海复合型大国向海洋发展的转型期,其外部最大的挑战来自既成海权大国的忧惧与警戒,因为欧亚大陆重心地带的陆海复合型大国如果既能统合大陆资源又向海洋扩张,那么将可能成为威胁海权大国的战略对手。在针对潜在威胁的反制措施中,海权大国打造的海陆结盟往往效果明显,出于对区域内大国发展海权的恐惧,陆海复合型大国的周边国家也可能会主动要求域外海权大国介入地区事务。

中国作为当前世界发展势头最迅猛的陆海复合型大国,在追求“海洋强国”的过程中也不可避免地要受到以上四大战略困境的干扰。中国建设“海洋强国”并非是西方国家海洋霸权的翻版,而是要从地域性文明走向一种更开放的世界性文明。[15]地缘政治学创始人弗里德里克·拉采尔曾经说过“只有海洋才能造就真正的世界强国,跨越海洋这一步在任何民族的历史上都是一个重大事件。”中国的“海洋强国”战略目标必将深刻影响世界地缘政治格局,特别是对于区域层面地缘政治力量格局的震荡会首先体现出来,这并不以中国的意志为转移,但中国应该在追求“海洋强国”过程中努力规避或尽量克服以上战略困境带来的阻力。

三、当今中国加快建设“海洋强国”的路径选择


海洋在世界经济、军事、科技、政治竞争中的地位与作用日趋明显,党的第十九次全国代表大会报告中强调要“加快建设海洋强国”,多方面综合判断,中国海洋事业总体上迈入了一个战略机遇期,国家既有实力也有意愿更有需要以更快速度建设“海洋强国”,以保证中国在21世纪的海洋竞争中力争上游。为此,中国的海洋战略要充分汲取过往的经验得失,抓住主要矛盾重点解决,在实践中不断完善海洋战略,笔者认为可以主要从四个路径积极作为,加快推进我国“海洋强国”战略的实施。

⒈积极发挥海洋政治大国影响:深度参与海洋制度的构建和完善

21世纪是海洋世纪,然而关于国际海洋秩序的建立还处于构建阶段,今天的海洋机制主要依据为国际海洋法和大多数国家默认的国际惯例构成。国际海洋法的法理基础主要来自《联合国海洋法公约》,该公约的制定是世界各国经过多次谈判后才达成共识,1982年该公约开放签署,1994年正式生效,截至2013年签署并通过了批准的成员方为152个。《联合国海洋法公约》对内水、领海、大陆架、专属经济区、公海等重要海洋概念做出了准确界定,是世界海洋制度构建的一大里程碑。

然而值得注意的是,随着相关海洋法的生效,直接刺激了世界上相当数量的国家集中性地爆发了海洋争端,甚至由于专属经济区重叠等原因反而产生了新的矛盾,陷入海洋争端的各方都理直气壮地宣称其海洋权益声索符合《联合国海洋法公约》,面对纷繁复杂的现实海情,《联合国海洋法公约》对于海洋争端的解决方案是笼统和难以操作的,存在海洋争端的各方都从有利于自己利益的角度去解释公约,寻找符合自己最大利益的划界原则和方法。在当今世界海洋争端中,单单关于大陆架和专属经济区的划分,就有“中间线原则”“等距离原则”和“大陆架自然延伸原则”,比如中国与韩国关于大陆架划界的原则选定问题,韩方倾向于使用“等距离原则”,中国则主张用“自然延伸原则”来划定大陆架;中日东海大陆架的划分也由于双方选择的原则不一而导致久拖未决。因此,《联合国海洋法公约》的生效并没能解决所有问题,海洋制度的构建与完善还需要沿海国家积极作为。

中国达成建立“海洋强国”的目标具有阶段性。目前世界海洋制度还处于构建之中,中国应把“海洋强国”建设与世界海洋政治联为一体,积极发挥影响为更加合理、公正的海洋秩序做出贡献。由于现实海洋政治环境非常复杂,世界海洋制度的完善是多方博弈,可以预见还要经过一个相当长的反复博弈过程,无论如何中国应当在这一进程中积极发挥影响,增强中国的海洋话语权。

中国除了在国际层面推动海洋制度的完善之外,还应该在国内立法层面加快出台具体的海洋法规,因为一些国家早已在《联合国海洋法公约》未做明确规定的遗漏部分或是模糊不清的原则性阐述部分,通过国内法形式对海洋法的剩余权利进行解释。为了系统地管理海洋事务,中国应该加快研究出台《中华人民共和国海洋基本法》,海洋基本法的作用是将中国共产党第十八次和第十九次全国代表大会关于建设海洋强国的重大决策以法律形式固定下来,有利于明确海洋政策的目标,更好地管理国家海洋事务。世界海洋制度还未最终确立,在国际与国内两个层面中国都应该积极作为,把对世界海洋制度的完善与加快建设“海洋强国”的步骤结合起来。

⒉积极推进海上军事力量建设:打造最坏局面下维护海洋权益的坚强后盾

海权的内涵在当今时代有了一个更广泛的内容延伸,然而,海军力量在各个国家海洋战略中的地位仍然不可撼动,暂且不论当今世界海洋制度还有很大的不足与完善空间,就算海洋制度在未来已发展到比较完善的程度,依然不能排除最坏情况的出现,历史与现实情况不断证明,在无政府状态的国际社会,不能把所有希望都寄托于美好的制度安排。没有一支强大的海上军事力量作为坚强后盾,中国建设“海洋强国”的过程中就无法应对最坏情况的发生,维护海洋权益将在危急时刻陷入一个非常被动的局面。客观来看,随着时代的进步,海洋战略利益对于一国整体发展将发挥越来越重要的作用,各沿海国家或凭自身国力或依靠外援等方式都在积极进行海军军种的现代化建设。

中国建设“海洋强国”切忌只谈权利,不谈权力。从捍卫国家海洋权益的角度分析,众所周知,解决国际争端有三种手段,分别是法律手段、政治手段、军事手段。由于相关国际法在解决海洋争端中的先天缺陷,中国一直主张通过政治谈判解决有关争端,但是在政治谈判解决问题的前后,军事力量始终是维护海洋权益的核心。海上军事力量是捍卫国家海洋权益的坚强后盾,是应对中国海洋权益被侵犯的最坏情况下的根本保证。

简氏防务认为当代海军主要肩负有五大职能:预防冲突、控制海洋空间、维护海洋秩序、向海外投送兵力以及国际海上合作。美国的“空海一体战”计划,拟定到2020 年把60%左右的舰队力量部署在亚太地区,美国认为,中国海军发展的大型化、远洋化方向已确定,如果在未来中国将东风-21D反航母弹道导弹的性能发挥到极致,将会相当大程度上抵消美国海军在西太平洋地区的既有优势,随着海上军事力量的迅猛提升,将使中国能够扩大针对美国的反介入和拒止范围。2013年,中国国防部发布的《国防白皮书:中国武装力量的多样化运用》清楚阐明“中国是陆海兼备的大国,海洋是中国实现可持续发展的重要空间和资源保障……坚决维护国家海洋权益,是人民解放军的重要职责。”在中央做出建设“海洋强国”的重大战略决策之后,中国人民解放军海军大型装备的研制与建造迈向高峰:中国第一艘航空母舰“辽宁号”正式服役,第二艘、第三艘国产航母也正在紧锣密鼓地建造之中,还有055型万吨大型驱逐舰的下水,最新型核潜艇的建造也即将开工,大型海军装备不断进入海军序列标志着中国海上军事力量正向远洋化快速发展。

特别是从2016年1月1日开始,《中央军委关于深化国防和军队改革的意见》正式实施后,军方高层更加关注海军军种的发展,根据中央军委此次军改的指导性意见,中国5 大军种的人员规模将由230万人压缩到200万人,各军种建设的经费投入比例也有变化,值得注意的是,陆军的规模将继续精简,而海军军种的编制、人员、装备不减反升,在军队规模结构改革中海军军种的重要性进一步体现,“军改海军编制的扩充是非常必要的,不管是军舰,还是编制人员都会有新的提高。”在习近平主席于中共第十九次全国代表大会上做出“加快建设海洋强国”的重要指示之后,中国5大军种之一的海军军种建设将会持续高速发展。

⒊积极避免与海权大国直接冲突:推动与美日建立海上危机管理机制

陆海复合型大国向海洋辐射权力总会引起海权大国的紧张,特别是已取得区域优势的陆海复合型大国在其海洋转型期容易引来海权大国的戒备与遏制。尽管与中国有海洋争端的国家不少,然而与中小国家的海上危机不足以对中国的海洋利益造成重大损失,由于权力的巨大差距,中小国家主动挑衅中国的可能性与烈度也较低。

对中国“海洋强国”建设真正形成挑战的外部压力主要来自海权大国,具体而言,中国目前海洋战略实施过程中受到的牵制性力量首推美国和日本。虽然中国的海洋权益遭到多方挑战,但客观来说,面对越南、菲律宾、马来西亚等中小国家和面对美国、日本这样的海权大国,中国采取的手段和取得的效果其实都是不一样的。与东盟有关国家的海洋争端,中国占有明显的主动权。中国用经济手段、军事威慑、外交谈判等多种手段对菲律宾奏效程度就比较高,相同的手段应对美国和日本效果相对要差上许多。而且,只有海权大国美国、日本才可能主动挑战中国,比较明显的倾向于选择遏制中国的海权发展。即使是与中国有海洋争端的中小国家,哪怕想拉拢区外大国对抗中国,也不敢完全站在中国的对立面,对于中小国家而言,保持一个不完全一边倒的政策是符合其利益的,这些邻国并不指望与区外大国的结盟会根本性地改善自身的安全状况和与中国打交道中的地位。

所以,建立危机管理机制主要是为了管控与海权大国的海上危机,在中国建设“海洋强国”的过程中,妥善处理与海权大国的关系尤其重要。无论如何,在海权大国没有全面入侵的前提下,双方建立海上危机管理机制,避免局面失控是必要之举。具体而言,中国重点是要与美国和日本建立海上危机管理机制,中国与美日建立相应危机管理机制的目的在于——防止危机失控引发战争并在危机管理过程中维护自身国家利益。

中美之间没有海洋领土主权的争端,然而却有地缘战略竞争的一面,中国由陆向海的权力辐射方向与美国的地缘战略在西太平洋地区事实上存在一种博弈状态。但是,管控海上危机避免因误判带来局势进一步的升级,符合中美两国的国家利益。美国意图维护所谓的“航行自由”及对关键海上通道的把控,其在新加坡与日本冲绳等地驻扎有大量海空军事力量,美国的海空军事力量将长期强势存在于西太平洋地区,而中国既无意愿也无能力将美国的军事存在逐出西太平洋,所以,中美海空军事力量在海上的意外遭遇如何处理成为双方都非常关心的问题,从奥巴马时期到特朗普执政,中美两国经过多轮沟通协商,其海上危机管理机制已经取得了重大进展,双方取得了“重大军事行动相互通报信任措施机制”和“海空相遇安全行为准则”两大成果。2017年11月30日,首次中美两军联参对话机制协商会议在美国首都华盛顿举行,在中美作战指挥层面的高级别沟通尚属首次,重点讨论了如何改进两军突发危机的管理,两军在作战指挥系统上开始形成一个机制性的沟通渠道,有助于增进中美两军互信,妥当管控危机,由此规避两军因为误判造成灾难性的危机螺旋升级。

日本是中国的海上邻国,同时也是一个海权大国,其海洋战略极为重视其海上贸易、能源运输路线的安全,对中国“海洋强国”的战略规划尤其敏感。中日之间由于钓鱼岛主权归属争议,目前在钓鱼岛与东海海域形成了僵持状态,并且由于双方在东海的防空识别区出现重叠,两国军机近距离遭遇的概率大幅增加。2014年奥巴马访日期间,他作为美国总统首次表示,钓鱼岛适用于《日美安保条约》第五条。日本防卫省2017年版的《防卫白皮书》也重点强调了要加强日本西南诸岛的自卫队军事存在,还有与美军在相关区域共同应对紧急事态的能力。

目前,中日之间的海上危机管理机制进展不容乐观,两国既有领土主权争端,又缺乏战略互信,双边关系处于建交以来的最低点,相比起中美海上危机管理已取得的具体成果,中日之间的海上危机管理机制目前还仅仅停留在达成共识的阶段,其启动尚需进一步的谈判协商。2015年中日两国最高领导人在雅加达出席亚非会议时举行了正式会谈,就中日关系和东海的紧张局势交换了意见,双方一致同意尽快建立海空紧急联络机制。由于中日之间还没有相应的海空军事力量在敏感区域意外遭遇情况下的紧急事态联络机制,双方海空军事力量相遇的误判风险一直存在,2016年6月在东海防空识别区,同年12月在宫古海峡空域都发生过中日军机的危险性接近,双方互相指责对方甚至开启了火控雷达进行目标锁定,做出了危险性的挑衅动作,日本更炒作中国海军情报收集舰“侵入”屋久岛领海,没有海空紧急联络渠道,在意外遭遇时的妄自反应是东海地区局势紧张的重要原因。然而,由于日方在后续谈判过程中,坚持认为钓鱼岛属于其领土范围而不应该包括在海空紧急联络机制之内,导致谈判举步维艰,日本提出适用地理范围问题是中日目前还没有启动海空军事力量相遇紧急联络机制的症结所在。2017年6月30日,中华人民共和国国防部发言人回答记者关于第七轮中日海洋事务高级别磋商的提问时表示,“建立中日防务部门的海空紧张事态联络机制是两国领导人达成的共识,有利于东海地区海上危机的管控,希望日方与中方相向而行,争取早日启动该机制。”

积极推进与美日两个海权大国的海上危机管理机制非常重要,一旦危机管理失败导致爆发战争,很可能造成中美、中日走向长时间对抗的道路,中国建设“海洋强国”要尤其注意避免与两大海权强国陷入安全困境,特别是在将强未强的海洋转型初期,客观来看,中国目前的海上军事力量与美日两大传统海权强国相比还存在差距,海权大国所打造的第一岛链的封锁还较难打破,与美日进行海上危机管理的协调与合作有其必要性与紧迫性。与美国的海上危机管理机制已渐趋成熟、规范,与日本启动海空紧急联络机制,也需持续重视并积极加以诱导实现。

⒋积极加大投入海洋战略资源权重:“陆海统筹”前提下的资源优配

据美国地缘战略专家保罗·科恩的观点,中国“大陆”性格“海洋”性格两者兼备,后续的崛起和地缘战略走向关键在于海洋与大陆两种地缘特性的平衡。中国位于欧亚大陆东部,东临西太平洋,西部领土连接欧亚内陆“心脏地带”,东部濒海部分则属于海陆交接的新月形“边缘地带”,不管从陆海哪个角度来看,中国都处于一个极为重要的地缘政治中心位置。

中国的陆海复合型地理特征要求陆海统筹,协同发展,这既符合自身的地缘特点,又与现实状况相契合。需要强调的是,陆海兼顾并不意味着不分情况都平均对待陆地与海洋的经济战略与军事战略,其资源投入同时还要根据客观需要做到有所侧重。当前中国的排名前十大主要贸易对象国只有一个是与中国陆地接壤的国家,中国对外贸易商品运输总量的85%是经过海上运输通道完成的,海外贸易与海洋经济的活跃要求中国要更加重视从海路加强与世界各国的交流往来。而且,安全方面由于陆疆没有重大安全威胁,中国目前的地缘安全环境呈现出明显的“陆缓海紧”态势,可以适当集中精力向海洋方面快速发展,加快实施“21世纪海上丝绸之路”与“两洋战略”等宏伟规划,有所侧重地向海洋方向投入战略资源。中国具有丰饶的自然资源、完备的工业体系、高素质的人才规模、强劲的经济活力,这些令人称羡的优势与能力如果在陆海统筹发展中得以资源最优配置,则必定可以给中国的“海洋强国”战略注入源源不断的强大动力。

四、中国“海洋强国”战略未来的两大方向性问题


一个陆海复合型大国在获得区域相对优势之后,往往进行向海洋方向辐射权力的转型,中国的“海洋强国”战略是顺应全球化潮流,总结历史、立足当下、展望未来做出的伟大战略抉择。因此,中国“海洋强国”战略其“强”的最后落脚点不应该仅仅是区域性的“海洋强国”,如果中国对“海洋强国”目标的最后落脚点放在区域性“海洋强国”层面,那么就几乎注定了这个海洋战略对于中国的总体发展、中华民族伟大复兴而言并不会有太高远的意义与影响。中国的“海洋强国”战略以两个“百年计划”为基础,是中华民族伟大复兴不可或缺的重要一环,理应对中国未来的长远发展与民族复兴有更深远的意义与作用。视综合国力的发展与国际战略环境的变化等具体因素判断,以国家利益为导向,如果实际需要应积极推动中国在未来成为一个多方位的全球性“海洋强国”。区域性“海洋强国”只应该是一个阶段性目标,中国“海洋强国”战略的最终目标也可以是一个多方位的全球性“海洋强国”,未来海洋战略的实践应持之以恒地把握两大方向,即“据陆拓海”,在陆地方向继续巩固陆权,特别注意要保持与最强陆邻的友好关系,扫除发展海权的后顾之忧,在海洋方向则应该采取更加积极主动的进取性战略,集中精力加快实现“海洋强国”的战略目标。

⒈“海洋强国”的权力定位:“强而不霸”才是中国“海洋战略”的突出特色

“海洋强国”既是一个结果性的概念,也是一个进程性的概念。结果上看,侧重于“强”的既定事实,进程上看“强”也是一种动态的行为,在国际政治中还将体现出一种对比标准上的强大。中国建设“海洋强国”要在世界各主要国家的海洋综合实力对比中争取并能长期保持领先地位,海洋空间是中国持续发展与进一步提升国际地位与影响力的必然指向,在一国能有效维护基本的海洋权益之后,海洋空间将更多代表一种拓展利益,在建设“海洋强国”的实践过程中中国的权力定位要在不同的发展阶段敢于追求更高的权力目标。

习近平总书记曾在中共中央政治局第八次集体学习时指出“背海而弱、向海则兴,封海而衰、开海则盛”。一个海洋弱国无法全面实现中华民族的伟大复兴,也难以满足中华民族的自尊心与自豪感,2017年10月,习近平总书记在党的第十九次全国代表大会的报告中更是强调要“加快建设海洋强国”,中国建设“海洋强国”的重大战略抉择,并不只是适应21 世纪海洋开发的一种被动应对,我们对于中国建设“海洋强国”最终达到的高度,不应该排除任何一种可能。

目前,中国学者关于中国究竟应该成为一个何种权力等级的“海洋强国”争论不下,莫衷一是,从权力角度而言,争议主要在于中国建设“海洋强国”的“强”的定位问题,其指归究竟是一个区域性力量还是一个全球性力量。

笔者首先旗帜鲜明地反对把中国“海洋强国”定性为区域性“海洋强国”的论断。或是从地缘政治的陆海复合特征出发,或是从中国的和平发展大战略出发,关于全球性“海洋强国”的定位,国内不少学者并不赞成,认为最符合中国“海洋强国”的角色是一个区域性的“海洋强国”。然而笔者认为,不能够武断或者先入为主地认为中国永远不可能或者不应该去追求成为全球性“海洋强国”。需要强调的是,权力本身并不带有威胁性,不应该把全球性“海洋强国”和全球性海洋霸权画上等号,只要中国恪守自己“永不称霸”的承诺,那么,即使将来中国是有全球存在性与影响力的“海洋强国”,中国也不是一个全球性海洋霸权。和平发展大战略和永不称霸的承诺与全球性“海洋强国”目标的追求并无矛盾之处。如果把中国对“海洋强国”目标的最后落脚点放在区域性“海洋强国”层面,那么就几乎注定了这个“海洋战略”对于中国的总体发展、长远发展、中华民族伟大复兴而言不会具有高远的意义与影响,在笔者看来,区域性“海洋强国”角色的定位与未来实现了全面中华民族伟大复兴的中国契合度是不高的。客观来看,美国也符合陆海复合型国家的定义,诚然美国发展海权的地缘条件更加优越,但从结果上来看,美国也是经过了长时期在全球海权关系格局的弱势存在后,逐渐跃升为具有全球性强大影响力的“海洋强国”。区域性“海洋强国”不应该是中国“海洋战略”追求的尽头。

中国如果追求一个全球性“海洋强国”就是背离了和平发展,“海洋强国”权力定位取一个全球性目标就是一个海洋霸权的思维,正是典型的西方话语陷阱。按照这个逻辑,权力本身的发展就一定带有威胁性,而不管这个权力体本身执行的是一种怎样的对内对外政策,把权力的发展视为一种原罪。中国随着综合国力的持续发展,未来必将成为一个全球性影响的强国,一个区域性“海洋强国”的定位并不符合未来中国在国际体系中的权力角色,与未来中国的国际地位甚至世界的期许也不匹配。国家行为体的权力等级只是决定了这个行为体对外战略能量的大小,其切实执行的对外战略与国际战略环境是相互作用的关系,一个国家执行的内外政策决定其权力的具体运用,所以,事实上并不存在“国强必霸”的历史宿命。哪怕是一个区域性的“海洋强国”,如果奉行对外干涉政策,同样也可能是一个区域性的海洋霸权国,这和全球性海洋霸权国除了权力大小的差异,并没有本质的区别。所以,保守地认定中国“海洋强国”只能是区域性力量并不高明,这忽视了权力体如何在内外政策中去运用权力的战略选择性,也忽视了中国发展海权的内在需求,区域性“海洋强国”应该只当作中国实现“海洋强国”过程中的阶段性目标。

陆地是生存空间,海洋是扩展空间,笔者认为,在取得区域相对优势之后,中国“海洋战略”的任务首先是要确保快速建设成为一个区域性的“海洋强国”,确切而言,要成为一个有能力捍卫海洋权益,在西太平洋海洋事务中有重要影响力的强国。而关于中国未来海权的发展要视自身的利益、能力与国际战略环境去判断,要从一个长期的历史过程中去深度打造中国的海洋战略,在可能的情况下积极扩展中国的海洋话语权,积极推动中国成长为一个海洋经济、海洋军事、海洋科技与海洋政治多方位的全球性“海洋强国”。中国不应该在建设“海洋强国”过程中被“区域性”“全球性”的权力定位问题束手束脚,一个区域性的“海洋强国”符合中国相当一段时间内的海洋利益,但并不一定符合未来中国海洋利益的需要,因为国家利益随着权力的发展与国际形势的变迁是会出现变化的。19 世纪上半叶,美国的影响力主要局限于南北美洲地区,其警告欧洲不要插手美洲事务的“门罗主义”符合美国的安全与发展利益,而今,美国的安全利益与发展利益早已远远超过了美洲地区的范围。事实上,关于中国“海洋强国”发展限度与权力定位问题,并不在于究竟有多强,究竟是区域性还是全球性“海洋强国”,关键在于中国一定要突出“强而不霸”的特色,这才是中国“海洋强国”实践过程中最需要持之以恒的,也是中国显著区别于西方海洋霸权国的关键所在。并不是发展成一个多方位的全球性“海洋强国”的中国就是在走西方的老路,中国的“海洋强国”建设一定要有自己的道路自信。海洋空间本身就代表是一种拓展利益,如果实际利益需要,符合中国长远发展和世界海洋利益,我们要给中国“海洋强国”的未来一个更加宽广的发展空间。

⒉巩固陆权:始终保持与最强陆邻交好有助于专注“海洋强国”建设

中国建设区域性“海洋强国”的阶段性目标与多方位全球性“海洋强国”的远景目标,离不开对陆权的巩固。作为陆邻最多的国家,中国与14 国陆地接壤,多年来中国坚持通过和平谈判的方式逐一与其中的12个邻国划定了陆地边界,陆地安全环境相比冷战时取得了明显改善。在中国建设“海洋强国”的过程中,应当确保与最强陆地邻国俄罗斯有一个长期稳定、良好的关系。因为中国陆邻虽多,但真正有能力威胁中国的只有俄罗斯,只要牢牢团结住最强陆邻,中国就可以避免在地缘安全环境上被陆海强权双重夹击的最坏局面。

一个国家对别国安全方面的影响,和距离远近与地理障碍两个因素息息相关,距离越远,山地或者海洋障碍越多,那么在投送军事力量的过程中受到的消耗和削弱就会更加明显。与邻国关系是影响一国安全至关重要的因素,陷入冲突的两个国家距离越近,双方国力的抵消程度就越大。这解释了大国对区外大国介入周边地区事务的恐惧,大国对战略缓冲区的重视也缘于这一磨损原理,如果邻国是关系恶劣的强国,那么则必将是影响该国安全的重大威胁因素。历史经验一再证明,如果与最强陆邻高强度对抗将极大消耗我国的战略资源,中国要时刻清醒认识到与莫斯科保持友好关系可以更加专注于向海洋方面投入战略资源,以更快速度建设“海洋强国”。

“海洋强国”目标的达成必须高度重视陆疆安全,特别是与最强陆邻俄罗斯的关系。对于陆海复合型大国而言,陆地是最基本的生存空间,海洋是拓展空间,中国海洋战略实施的效果与陆地安全状况息息相关,如果陆地安全状况没有严重后顾之忧,中国迈向“海洋强国”的阻力就更小,并且团结俄罗斯还有助于缓解美国从海洋方向带来的安全压力。

2015年5月,习近平主席访问俄罗斯,两国发表了《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于深化全面战略协作伙伴关系、倡导合作共赢的联合声明》。对于莫斯科而言,中方和平稳定的陆上地缘安全态势和“海洋强国”战略十分清楚地指明,强大后的中国并不寻求向北扩张,对俄罗斯构成主要安全威胁的也不来自南方,中俄目前的战略重点方向并无矛盾冲突之处,双方在多个领域还有广泛的合作利益。事实上,目前俄罗斯的境况更加需要与中国维持友好关系,俄罗斯正处于冷战以来与西方关系的最坏时期,乌克兰危机与出兵叙利亚,加上美国信誓旦旦宣称俄罗斯干涉了美国2016年的总统大选,西方世界与俄罗斯的关系不断遭遇严冬,俄罗斯开始受到西方国家的多方面制裁,特别是美国前总统奥巴马下台之前,对俄罗斯与美国的关系采取了破坏性措施。特朗普就任美国总统之后,美俄关系依然没有好转,2017年11月,基于《制裁美国对手法》,美国再次对俄罗斯的国防企业、能源企业甚至驻美媒体采取新一轮制裁。鉴于其衰弱的状态和与西方关系的恶化,俄罗斯需要集中力量应对北约的扩张与西方世界的制裁,因而俄罗斯有更强烈的意愿维持并加强中俄战略伙伴关系,俄罗斯不可能再承受与中国交恶,如果中俄一旦交恶,对于孱弱的俄罗斯而言后果将是灾难性的。中俄地缘战略上彼此关注的重点方向不会对彼此形成挑战,中国要抓住这一战略机遇期,不断巩固与发展中俄关系,只要抓住与俄罗斯友好这个大方向不变,中国陆上就没有一个需要重点防范的对象,从而可以有更多精力建设“海洋强国”与应对这一过程中可能遭遇的挑战。

五、结语


2012年党的第十八次全国代表大会首次明确提出建设“海洋强国”的重大战略决策,2017年党的第十九次全国代表大会报告再次强调要“加快建设海洋强国”,中国从国家战略层面重视海洋、经略海洋,加大了战略资源对建设“海洋强国”的投入。目前,中国处于向海洋转型的重要时期,在建设“海洋强国”过程中要抓住主要矛盾,有针对性地应对面临的挑战。在建设“海洋强国”的初始阶段就把中国的“海洋强国”目标定位为区域性海权力量是不妥当的,要视中国的综合国力的发展与国际战略环境的变化等具体因素判断,以国家利益为导向,如果实际需要应积极推动中国在未来成为一个多方位的全球性“海洋强国”,只有这样,中国建设“海洋强国”的战略抉择才能对国家整体的长远发展与中华民族的伟大复兴产生更加高远的意义与影响。


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