全球海洋治理呈现明显复杂性

来源:中国海洋报   发布时间:2018-03-01 10:07:47 

■ 郑苗壮


  全球海洋治理是指国际社会共同应对全球性海洋问题的管理体制、规则、方法和行动。全球海洋治理把海洋作为一个整体考虑,涵盖政治、经济、科技和军事等诸多领域。

  随着全球化的不断拓展与深入,对全球事务的治理产生了深刻影响。全球化进程在促进世界发展的同时,助长了全球海洋生态与环境保护、海洋可持续发展、海洋资源利用等问题的发酵和危机的蔓延。海洋成为全球海洋治理的重要新兴领域,日益受到国际社会的重视和关注。

  如今,全球海洋治理的议题不再局限于国际政治外交事务,国家内部海洋治理和国际海洋事务治理的界限被打破,尤其是涉及海洋可持续发展目标的各方面问题。全球海洋治理的核心目标不仅包括维护海洋权益和传统安全,更拓展到海洋经济、海洋环境等公共海洋事务的方方面面。全球海洋治理兼顾全球治理的一般性与海洋治理的特殊性,全球海洋治理的格局正在酝酿与构建阶段,呈现明显的复杂性。


治理主体的多元化与不平衡性


  全球海洋治理主体包括主权国家、政府间国际组织(如联合国及其联合国粮农组织、国际海事组织、国际海底管理局等专门机构)、非正式的公民社会组织(如世界自然保护联盟、绿色和平组织、鹦鹉螺矿业公司等)。治理主体之间地位不平衡,尤其是主权国家与国际组织、社会团体之间的差别最为明显。主权国家是国际治理最主要的行为体,欧美发达国家在全球海洋治理中的作用和影响力较强,尤其是在国际海洋治理问题的框定、议题设置以及制定、实施和利用规则的能力方面;发展中国家的地位相对较弱,但新兴经济体的作用在逐步提升。与众多非国家行为体对比,主权国家的地位突出,是主导力量,非政府组织作为一种补充力量协助治理,多通过政府间国际组织发挥作用。随着全球海洋治理的不断深入,各国不再局限于与联合国粮农组织、国际海事组织、国际海底管理局等政府间国际组织之间的合作。世界自然保护联盟、绿色和平组织等非政府组织的作用也逐步提升,欧盟、小岛屿国家以及政府间国际组织通过发展与非政府组织的合作关系,推广或学习现代海洋治理理念与实践经验。


治理对象的多样化与跨国性


  全球海洋治理对象是那些正在影响或即将影响全人类的政治、经济、安全等海洋公共问题。这些海洋公共问题数量众多,涉及的层次和领域也非常广泛,海洋治理任务和形势更加严峻。联合国《2030年可持续发展议程》提出保护和可持续利用海洋和海洋资源以促进可持续发展的多项目标,包括全球海洋治理所关注的海洋污染、海洋灾害、海洋酸化、海洋保护区、海洋渔业和海洋旅游等问题。上述问题彼此之间关系密切,相互关联。海洋污染问题得不到妥善解决,将会激化渔业捕捞、海洋经济发展和海洋保护区建设等方面存在的矛盾。全球海洋治理问题不再局限于某一个国家或地区,使主权国家的权力边界在一定程度上开始变得模糊。一些国内海洋问题成为国际问题,反之,一些原来的国际问题则成为国内问题。全球海洋治理涉及威胁人类生存和发展的全球性或区域性问题,需要调动国际社会各种力量共同应对,以促进海洋可持续发展,增进人类福祉。


治理规则的规范性与“软性”


  海洋治理规制是治理的核心,具有规范各类主体行为和海洋活动的功能,同时也在一定程度上塑造其集体行为方式。全球海洋治理主体的多元化,必然造成权力由一个中心分散到多中心主体中,然而全球海洋治理又需要领导者克服困难解决人类共同问题,去中心化和领导者缺失是全球海洋治理的一对结构性矛盾,导致难以形成一个拥有绝对权威的机构或组织,负责管理整个海洋治理过程并协调治理主体间的利益。

  当前维护海洋安全主要由主权国家承担,但具体治理机制上更加多元,如联合国授权主权国家打击索马里海盗,也鼓励相关国际组织建立合作机制,作为打击海盗行为的共同联络点。在海上交通运输、海洋渔业捕捞和深海采矿等领域,相关国际组织则制定一系列规则制度约束或规范相关活动。在海洋治理理念、海洋法律规制等领域,非政府国际组织参与难度和投入成本相对较低,能够发挥治理作用的空间相应增大。在海洋技术、科学研究等领域,海洋科学项目、科学家通过合作计划或行动倡议等方式规范行业内部的行为指南,如国际大洋中脊协会、中大西洋海洋科学研究项目制定的负责任科学家行为准则。


治理效果的有限性与滞后性


  全球海洋治理正在酝酿阶段,目前取得一些成绩但整体效果并不明显,一些海洋问题并未得到根本控制,甚至呈现持续恶化的趋势。如陆源污染治理效果非常有限,治理的速度始终不及海洋污染的速度。全球海洋治理机制在不同的利益主体之间难以协调一致,为达成一个共同协议往往需要数年甚至数十年,治理效率较低,成本较高。海洋治理规则的执行力普遍不强,打击非法、未报告、不受管制的渔业捕捞活动等治理措施落实效果也不尽如人意。除此之外,全球性海洋问题本身很复杂,影响因素很多,也造成海洋治理效果不佳。海洋生物多样性丧失、海洋酸化等全球性问题并非突然出现,而是人类活动长期累积所致,治理过程漫长,治理效果需要一段时间逐渐显现,不可能一蹴而就,这种治理效应与治理本身在时间上的滞后降低了治理效率,影响了治理效果。


  (作者系国家海洋局海洋发展战略研究所副研究员)......查看原文:http://epaper.oceanol.com/shtml/zghyb/20180228/72074.shtml


  


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