■中国海监上海市总队杨波

【基本案情】

　　2016年1月16日，上海市海洋局行政执法人员接上海海事局通航处告知，在长江口B10号灯浮附近海域有船只倾倒渣土。执法人员于2016年1月17日11时抵达现场进行调查。

　　经调查，发现2016年1月15日,渣土运输船“鲁济XX”将渣土运输到长江口B10号灯浮附近海域，之后由“常连XX”船用吊机实施渣土倾倒行为。当事人现场未能出示《废弃物海洋倾倒许可证》。

　　当事人的行为违反了《中华人民共和国海洋环境保护法》第55条第1款的规定，依据该法第73条第1款第3项及第2款的规定，最终决定对当事人作出罚款3.6万元的行政处罚。处罚决定送达后，当事人在法定期限内将罚款全部交到指定银行。

【存在问题及争议】

　　案件中“鲁济XX”船和“常连XX”船分属于不同所有者，是不同的主体。其中“常连XX”船实施的是运输渣土行为，“鲁济XX”船实施的是将渣土抛掷入海的行为。因此存在以下两个问题：

　　一、两个主体各自的行为是何种关系？

　　二、两个主体各自承担何种责任？

【点评与分析】

　　一、两个主体各自的行为是何种关系？

　　据《海洋环境保护法》第95条第11项的规定：“倾倒，是指通过船舶、航空器、平台或者其他载运工具，向海洋处置废弃物和其他有害物质的行为，包括弃置船舶、航空器、平台及其辅助设施和其他浮动工具的行为。”另据《海洋倾废管理条例》第2条的规定：“本条例中的‘倾倒’，是指利用船舶、航空器、平台及其他载运工具，向海洋处置废弃物和其他物质。”

　　参照以上法律条款，结合执法实践，笔者认为，海洋环境法律法规上的“倾倒”并不是指单纯的一个“倒”的动作，而是一个整体过程。这个过程有两个要素：一是使用船舶、航空器、平台或者其他载运工具载运废弃物的行为（载运行为）；二是向海洋处置废弃物的行为（处置行为），二者相合才是一个海洋法律意义上的“倾倒行为”。

　　结合本案来看，据调查“鲁济XX”船运输的渣土本应处置上岸，但是该船受经济利益的驱使，并未将渣土运输到指定地点，而是将渣土运输到长江口附近海域，具有载运行为；“常连XX”船停靠在“鲁济XX”船边上，使用船上吊机将渣土抛掷在海里，具有处置行为。结合上述“倾倒行为”的定义，“鲁济XX”船和“常连XX”船实际上实施的是一个行为，他们共同实施了倾倒渣土的行为。

　　二、两个主体各自承担何种责任？

　　本案中“鲁济XX”船和“常连XX”船共同实施了一个违法倾倒废弃物的行为，因此两个主体都违反了法律规定，应承担相应的法律责任。在现有执法实践下，如果对两个主体分别立案进行罚款，由于两个主体实施的是一个共同行为，这就又违反了一事不二罚的原则。考虑本案的实际情况，执法人员对最终实施抛掷渣土入海的“常连XX”船的所有人予以立案处罚。

【共同违法行为的探讨】

　　2014年、2015年、2016年上半年上海通过水路外运的渣土量分别为7778.7万吨、6697.1万吨以及2250.9万吨，其中大半需要通过吴淞口走长江运输到启东、南通等地方上岸处置。近年来，一些渣土运输船受经济利益的驱使，将渣土任意倾倒到上海管辖海域里，给海洋环境带来极大危害，违法倾倒渣土的行为呈增加态势。就如本案一样，渣土运输船和实施渣土倾倒的吊机船大多是个体经营。在以后的执法过程中碰到类似情况还会很多，如果每次只能处罚一个违法主体，不能很好地体现法律的威慑力，也无助于保护海洋环境。为了更加有效地打击类似的共同违法行为，笔者提出以下建议：

　　一、参照其他法律，修改相关法律法规。

　　现有海洋法律法规对于一个共同违法行为中存在多个主体的情况如何处理，并没有作出确切的规定。执法人员在现今执法过程中，囿于一事不二罚的原则，大多只能选择一个主体进行处罚，给执法带来很大困难。为此可以参照其他法律的做法，修改现有法律法规。例如《长江河道采砂管理条例实施办法》第25条规定：“运砂船舶在长江采砂地点装运非法采砂船舶偷采河砂的，属于与非法采砂船舶共同实施非法采砂行为，依据《长江河道采砂管理条例》第18条的规定给予处罚。”为了加大对长江中非法采砂的打击力度，法律明确规定运砂船舶装运非法偷采的河砂的行为是非法采砂行为，适用相应条款进行处罚。比照上述例子，海洋法律法规中也可明确规定，将海洋倾废中共同违法行为中的多个主体都视为分别实施了倾倒废弃物的违法行为，这样就可以对各个主体分别立案进行处理，规避一事不二罚的原则。

　　二、转变执法观念，勇于创新执法实践。

　　就目前执法实践来说，执法人员认为行政处罚当事人只有一个主体，并不存在多个主体的可能。但是根据《行政处罚法》第3条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”由此不难发现，违反行政管理秩序的行为简称违法行为。行政处罚法的法律关系客体是违反行政管理秩序的违法行为，对象是违反行政管理秩序的行政相对人。因此行政处罚法所关注的是违法行为这个客体，至于一个违法行为中有几个违法对象并不是行政处罚法要关注的。这也就是为什么行政处罚法第24条规定的：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”并未说“对于同一个违法对象，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”行政处罚法强调的还是违法行为，并不是违法对象。而违法行为包括共同违法行为，可以存在多个主体。因此在处罚共同违法行为时，执法人员依据行政处罚法的立法本意，在同一个违法行为案件中是可以处罚多个违法对象的。

　　如果一个案件中存在多个违法主体，各主体之间的法律责任如何划分？笔者认为执法人员在实践中可以参考民法和行政诉讼法的做法。在民法上共同违法行为的多个主体需要承担连带责任。行政诉讼法中对于多个主体的共同违法行为也已经有了明确的法律规定。执法人员根据各主体在共同违法行为中的具体分工、参与的程度、所起的作用等，分别确定其应承担的责任。......查看原文：http://epaper.oceanol.com/shtml/zghyb/20170707/67804.shtml