11月1日，南极海洋生物资源养护委员会第32届大会闭幕，会上的重要议题之一就是再次审议在罗斯海建立海洋保护区的提案。该提案因俄罗斯、乌克兰等国的反对而搁浅。由此西方媒体反应强烈，称“建立世界最大海洋保护区的历史性举措因俄罗斯等国的阻挠而被否决”。世界环保组织指责一些国家将“商业利益置于环境保护之上，阻碍了协议的达成”，“这对海洋保护而言是一次倒退。”南大洋联盟的专家称“为了后代保护全球海洋环境的最佳机会”失去了。

提案的由来

在南大洋建立海洋保护区的设想由来已久。1980年召开的关于南极和南大洋环境保护会议上，就有了建立南大洋海洋保护区的设想。1980年南极海洋生物资源养护委员会成立。2002年“可持续发展全球峰会”提出到2012年建设有代表性的海洋保护区网络的倡议。为了积极响应，南极海洋生物资源养护委员会承诺，到2012年建设一个南大洋有代表性的海洋保护区网络。

在罗斯海建立海洋保护区的提议最早在南极海洋生物资源养护委员会第30届科学委员会会议上就提出了。会上，新西兰和美国分别提出建议并获得审查通过。在第31届会议上，仍先是由这两个国家分别提议，后经会议讨论和磋商，将两个独立的提案予以合并，形成新西兰—美国联合提案。提案建议的海洋保护区面积达227万平方公里，包括3个地带：普遍保护区、特别研究区、产卵期保护区，其中普遍保护区面积最大，大约160万平方公里。由于没有充分的时间进行磋商，会议决定召开一次特别会议，以专门商讨海洋保护区问题。2013年7月16日，25个国家和欧盟代表团齐聚德国不来梅港，专门针对海洋保护区问题进行了商讨。在会议没有形成任何协议的情况下，10月24日~11月1日，在澳大利亚霍巴特市召开的第32届会议上再次对包括由新西兰—美国联合建议的罗斯海保护区在内的两个重要的基于科学的海洋保护区建议进行讨论。根据各方意见，提案删除了产卵期保护区。

南极海洋生物资源养护委员会采取“一致同意制”，即只要有国家对大会议案持否定态度，那么该议案就无法通过。在对罗斯海海洋保护区的3轮审议中，由于存在包括科学、法律方面的争论，因而未获得大会的批准。

各方立场和主张

对于在罗斯海建立海洋保护区，从会议讨论情况看，以美国为首的包括欧盟以及法国、澳大利亚、新西兰等国家和地区，以及包括世界自然基金会、南大洋联盟等在内的国际环境保护组织都持积极的态度，基于罗斯海是目前世界上唯一一个生态环境还没有受到人类大规模破坏、海洋生物链尚未断裂的地方的认识，他们极力呼吁国际社会在南极建立世界最大的海洋生物保护区。

而以俄罗斯、乌克兰为代表的一方则提出了反对的声音。俄罗斯、乌克兰等国家认为，建立一个封闭的海洋保护区没有多大意义。《南极生物资源养护公约》已经将南极作为一个整体确定为保护区，在这种情况下，所有有关捕鱼、研究和其他活动都是根据该公约由南极海洋生物资源养护委员会每年制定和修订的养护措施予以规范，并且已经采取了禁止（或限制）捕鱼措施，所有成员国以及非成员国在公约适用区都可以自由地开展研究，只要他们将此类研究及其成果通知委员会。而且在实践中某些区域已经得到了保护，例如俄罗斯认为，由于禁止捕鱼，巴雷尼群岛周围区域已经得到保护。即使建立海洋保护区，也不应只是单纯追求扩大海洋保护区的面积，它应当是一个包括科学、法律等多种因素的复杂过程，应当能够考虑所有可获得的信息。中国认为，南极海洋生物资源养护委员会设立海洋保护区应当遵循《南极生物资源养护公约》的规定，并以充分的科学数据为依据，维护资源保护与合理利用的平衡，制定有针对性的、合理的管理措施和评估机制，以确保其有效性。目前所有成员国都拥有在公约适用区内依公约目标和原则捕鱼的合法权利，保护区的设立应确保缔约国依公约享有的合法权利不受影响。

综合3次会议各方辩论所持立场及其依据，争论主要围绕着科学依据的充分性、合理利用、建立海洋保护区的法律依据问题展开。

环保背后的利益角逐

对于罗斯海海洋保护区提案未能通过，包括德国、澳大利亚、英国等国的西方媒体一片谴责的声音。除此之外，也有人在猜测俄罗斯等国反对立场的背后会隐藏着什么。这种惯性思维恰恰反映出包括南极保护区设立在内的南极事务已经不仅仅只是单纯的环境保护问题。由于南极的重要战略价值，对南极的任何决议都不得不与地缘政治及国家利益牵连在一起。

新西兰始终坚持对距离其大陆2000多公里的罗斯属地拥有主权，澳大利亚也声称在这一地区拥有自己的战略利益。而没有提出主张的国家也不断加强在南极的存在，美国更是强调保留对南极提出主权要求的权利。

各国对南极的争夺不仅表现在直接圈海占地，还表现在以抢占舆论或道义至高点的更具合法性、合理性的方式，通过建立特别保护区实施“软控制”便是其中之一。

现在南极海洋生物资源养护委员会还没有在公海上建立海洋保护区的具体管理机制，但是根据南极特别保护区的实践，哪个国家提出海洋保护区提案，一般就由这个国家进行实际的管理，由此就能实现对海洋保护区的一定程度的实际撑控。罗斯海几乎位于新西兰的正南部，美国也是声称保留对南极提出主张的权利，基于此，美国、新西兰的罗斯海海洋保护区联合提案也难脱以建立生物保护区为由排挤其他国家以达到地缘政治目的之嫌。

三点启示

第一，围绕南极海洋生物资源养护委员会建立海洋保护区的法律问题的讨论将持续下去，未来制定海洋保护区的一般法律规则不无可能。

第二，突显了公海管理的紧迫性。《联合国海洋法公约》没有明确规定在公海建立海洋保护区以保护海洋环境。目前，在公海建立保护区的实践已经走在前面，而且第一个公海保护区也是在南极建立的，但是目前还找不到在公海建立海洋保护区的直接法律依据，这一点也将成为未来公海治理领域的重要议题。

第三，这一案例折射出纷繁复杂的南极争夺形势。国际上通过环境领域占据南极政治舞台发言权的较量将更加激烈。中国已经发展起来，正越来越多地在世界舞台发出自己的声音。然而西方对此不习惯，动辄横加指责，而不是审查自己的做法是否合法合理。

总之，在南极设立海洋保护区本身就是一个复杂的系统工程，再将其置于更为广阔的南极形势大背景下，就不只是一个环境问题了，还涉及政治、经济、安全等诸多方面。因此，围绕南极海洋保护区的设立应当允许不同的声音出现，南极海洋生物资源养护委员会大会为各国提供了这样的平台。如何充分利用这个平台，平衡各方利益，找到一种合理且能被各成员国接受的方案，才是南极海洋生物资源养护委员会及其成员国努力的方向，而不是不负责任地采取不考虑其他国家利益的单方面措施，也不能一味地指责和抱怨，否则只能于事无补。