我国海域使用可行性论证始于1993年，依据财政部、国家海洋局于1993年5月31日实施的《国家海域使用管理暂行规定》。其第四条规定：“海域属于国家所有。……对于改变海域属性或影响生态环境的开发利用活动，应严格控制并经科学论证。”
1998年10月29日，国家海洋局《关于印发海域使用管理有关配套制度的通知》中规定了《海域使用可行性论证管理办法》。2002年1月1日实施的《中华人民共和国海域使用管理法》第三章第十六条规定：申请使用海域的申请人应当提交海域使用论证材料。《海域使用管理法》实施后，国家海洋局又相继印发了《海域使用论证管理办法》《海域使用论证评审专家库管理办法》。这一系列法律、法规和管理办法的出台，使我国的海域使用逐步走上了法制化管理的轨道，改变了过去在海域使用管理中存在的无法可依的状况。
在海域使用管理中，在符合海域功能区划的前提下进行海域使用论证是十分重要的一个环节。近日，记者参加山东省海域使用规范化管理和海域使用论证工作座谈会，听到与会代表纷纷提出应强化海域使用论证管理。
近年来，山东省各级海洋行政主管部门强化海域使用规范化管理，认真贯彻山东省海洋与渔业厅党组提出的“依法行政、规范管理”的总体要求，以《海域使用管理法》和《山东省海域使用管理条例》的实施为契机，用科学的发展观指导海域使用管理工作，在健全法制和建立监督机制上下功夫，在整顿规范用海审批程序和重大工程用海管理上搞突破，全力推行海域使用三项制度，使全省海域使用管理工作整体推进，规范化和法制化管理水平继续走在全国前列，保持了全面、协调和可持续发展的良好态势。
多年来，作为海域管理重要依据的海域使用论证工作，由于其制度刚刚建立，相关配套法规、技术标准、技术规范还不够健全。特别是受经济利益的驱使，海域使用论证工作也现了一些问题，亟待规范。正如山东省海洋与渔业厅党组书记侯英民所说：这些问题是发展中的问题，是前进中的问题。对于一项关系子孙后代的新的工作已然有了良好的开端，所以就更要从起步伊始强调规范化、科学化。工作中要树立海域资源有限意识、合理开发利用意识、保护与可持续发展意识。
海域使用论证制度是海域使用管理的一项重要内容。其目的是合理使用、有序开发海域资源，维护海洋生态环境和海域资源的可持续利用，维护国家的海洋权益和海域使用者的合法权益，为海洋行政主管部门依法审批用海项目提供科学的依据。所以，海域使用论证制度为实现海洋可持续发展提供了制度保障。因此，海域使用论证工作的实施，对于规范海洋开发与管理秩序，维护海洋生态系的可持续生产能力，依法保护海域使用者的合法权益，促进海洋经济和沿海地区经济持续快速增长，形成合理的产业结构和生产力布局，以获得最佳的社会、经济、环境、生态效益，实现海洋经济的可持续发展，都具有十分重要的意义。那么在海域使用论证中还存在哪些问题呢？
山东省海洋与渔业厅副厅长王诗成向记者坦言：海域使用管理虽然取得了很大成绩，但距离规范化、科学化和法制化的总要求还有很大差距。国务院最近下发的《国务院关于进一步加强海洋管理工作若干问题的通知》中提出的“海洋开发利用活动比较混乱，生态环境恶化的势头仍未得到有效遏制，维护国家海洋权益的任务更加艰巨”等三个问题，在山东都不同程度地存在。海域管理作为政府综合管理的工作地位和社会管理形象还没有完全树立起来；在宏观调控、“海上山东”建设战略中的地位和作用还有待进一步提高；海域使用规范、海域资产评估、海域招标拍卖、海域分类定级等配套制度建设的滞后，制约着海域管理工作向纵深发展；配合国家宏观调控政策，通过经济手段控制填海造地，保护深水岸线资源的管理机制刚刚破题，还存在很大的争论和管理风险等。
记者了解到，目前在海域使用可行性论证工作存在着如下几个方面的主要问题，需引起人们的重视。
专家评审海域使用论证报告书只说同意
目前，用海项目海域使用论证报告书的审核把关采用的是专家评审会的形式。大多数具有论证资质的项目承担单位反映，目前海域使用论证评审会，无论海域使用论证的质量如何，评审中专家只是象征性地提出几个问题，或是提出几个修改意见，几乎没有不通过的。既然是海域使用可行性论证就应该有可行与不可行两种结论，但从大多数承担单位承担的项目来看，所有承担的海域使用论证项目，没有通不过专家评审的。
不严格执行收费标准，大打价格战
海域使用论证制度是海域使用管理的一项重要内容，为实现海洋可持续发展提供了制度保障，成为政府为实现海洋可持续发展管理的重要方式。虽然国家制定了海域使用论证的收费标准，但是由于标准过高，在现实中缺乏一定的可行性，出现了论证单位不按照标准收费，压价竞争，引发了资源价格的扭曲，造成低投入、低水平的重复研究，缺乏实用性、关键性、高效性的技术，与海域使用论证的技术要求以及实际需要相差较远。以上问题的存在，客观上要求加强和提高海洋综合管理水平，建立有效机构，对涉海各行业进行协调和监督。
市场经济提倡竞争，但这种竞争应当是遵守国家法律、法规，遵守技术标准和技术规范的有序、公平竞争，而不是无序、恶意的竞争。海域使用论证既有技术性、服务性，也有市场性、盈利性，在技术市场有限的情况下，有些单位不是在提高自身技术水准和服务质量上下功夫，而是一味大打价格战。十几公顷的填海项目，有些单位3万元～4万元就敢承揽。为了一点小利，将国家制定的收费标准、技术标准和技术规范统统置之脑后，学术技术声誉、市场信誉全然不顾。
海域使用论证技术水平良莠不齐，超越资质等级承揽论证业务的现象时有发生国家为了规范海域使用论证技术水准，制定了海域使用论证工作大纲。但个别资质单位别出心裁，不按大纲要求行事。特别是对一些用海面积较大，对资源环境影响较大，用海矛盾比较突出的项目，屡屡出现不进行或不认真进行外业调查、核对资料、数据实测的现象：
随意简化核心论证环节，偷工减料；有些报告依据引用的生物、化学、环境等资料甚至是20年前的数据，科学性较差；更有甚者，个别资质单位缺乏技术力量和技术装备，生搬硬套、东拼西凑、闭门造车，有时连抄袭别的报告的错别字都不改。
有不少较低资质等级的论证单位，在自身技术力量和仪器设备欠缺的情况下，贪大求多，“小马拉大车”，热衷于利用行政资源超越资质等级承揽业务，随后再与符合资质等级的单位合作。这种名为合作，实为发包的行为不仅自身违法违规，丧失市场信誉，而且也损害了海域使用申请者的利益。
借用论证资质和个体户式的组织形式依然存在
有些论证资质单位内部管理松懈，为了收取一定数额的管理费，放任其他不具有论证资格的单位和个人借用本单位资质，而对参与人员、技术水准一概不闻不问；有些资质单位为了创收，允许本单位未持有上岗证件的“个体户”或“草台班子”式的工作人员从事市场开发。这两种方式，不仅技术水平和市场信誉得不到有效保证，在很大程度上也助长了无序竞争。
从海域使用论证实践看，上述问题的存在已带有一定的普遍性。如果放任自流，其结果必然导致海域使用论证工作流于形式，海域使用论证的科学性也无从谈起，必将对海域使用管理工作产生严重影响。
对此，王诗成副厅长表示：在目前国家实行最严格的土地保护政策和进行经济宏观调控的大形势下，山东省各级海洋行政主管部门面临的海域开发的压力是相当大的。有些地区热衷于大港口、大招商、大工业、大开发，低水平重复建设，资源浪费严重，深水岸线几乎开发殆尽。在这种情况下，必须加强海域使用审批的规范化管理，必须加强海域使用论证的监管。否则，海域开发就很容易出现失控，海洋资源和环境的可持续开发利用也会成为一句空话。
2005年1月18日
