加强区域统筹，促进地区经济协调发展，是我国经济社会发展的一项长期任务。正确把握和认识我国地区经济发展的态势与问题，研究提出“十一五”时期促进地区经济全面协调可持续发展的思路与对策，具有重要的意义。

一、我国地区经济发展的思路

（一）东部沿海地区率先实现现代化

“十一五”时期，东部沿海地区应该主要以参与国际竞争为主线，促进工业化尽快完成向后期阶段的过渡，继续带动全国国民经济发展，并且在此基础上率先实现工业现代化和率先基本实现全面的现代化。

1、长江三角洲地区

长江三角洲地区包括上海市，江苏省的苏州、无锡、常州、南京、镇江、扬州、泰州、南通，浙江省的杭州、嘉兴、湖州、宁波、绍兴、舟山共15个城市。这一地区发展的方向和重点包括：

在制定区域规划的基础上，在基础设施建设、市场开拓、产业发展和企业联合等方面形成战略联盟，逐步形成在国际上具有重要影响力的城市群；继续深化创新长江三角洲地区协作机制，加快区域经济一体化进程；加快培育以电子信息、生物医药、新材料等为代表的高技术产业，研发核心技术，培育核心竞争力；加强区域环境综合整治，加强江河湖泊、近海岸线的联合保护与治理。

2、珠江三角洲地区

珠江三角洲地域范围可以包括广州、深圳、珠海、中山、佛山、江门、东莞七市以及惠州市市区、惠阳、惠东、博罗，肇庆市的端州、鼎湖和高要、四会等县市（区）。这一地区发展的方向和重点包括：

以内地与港澳地区建立更紧密经贸关系为契机，遵循市场导向原则，加强产业的结构性合作；发挥ＩＴ产业和高新技术产业密集的优势，以高新技术产业化为主攻方向，加快培育和壮大可持续增长的新型产业和产品；合理规划和调整现有工业企业和产业布局，大力推行清洁生产和循环经济，大幅度减少污染物排放量总量。

3、京津冀都市圈

京津冀都市圈包括北京和天津，河北的石家庄、唐山、秦皇岛、保定、廊坊、沧州和张家口。这一地区发展的方向和重点包括：

加快天津滨海新区的开发建设和率先发展，将其建设成为我国北方地区经济发展的重要增长极，现代制造业和研发转化基地，北方的国际航运中心和现代国际物流中心；建立京津冀合作机制，推动区域产业布局的合理化分工；培育汽车、通信、电子计算机、医药等高新技术产业。发展旅游会展、科研教育、信息咨询、金融保险等现代服务业；全面推进节水工作和改善近海生态环境，统筹解决淡水供给，有效防治沙尘暴，治理保护渤海海域生态。

4、海峡西岸经济区

海峡西岸经济区主要以福州、厦门为中心，以闽东南为主体，北起浙江温州，南至广东汕头的台湾海峡海域与陆地，包括福建的全省、浙江的温州和广东的汕头。这一地区发展的方向和重点包括：

推动要素的合理流动和跨地区经济合作，着力推进与长三角、珠三角以及台湾地区的产业对接和市场对接；加强交通能源基础设施建设，打通空间屏障，扩大经济腹地和市场空间。重点加快海峡西岸经济区通往内陆经济腹地的通道建设和对台通道建设。

5、辽中南地区

辽中南地区包括辽东省沈阳、大连、鞍山、营口、丹东、盘锦、锦州、辽阳、本溪、抚顺、葫芦岛11个城市。这一地区发展的方向和重点包括：

加快国有企业改革，调整国有经济的布局和结构，逐步实现以混合所有制经济为主体的产业发展格局；抓住国家振兴东北地区等老工业基地的契机，加快资源型城市的经济转型；进一步提高冶金、煤炭、化工、机械、造船等能源原材料工业和装备工业技术水平，发展现代服务业；提高利用外资规模和效益，引导外资重点投向创汇农业、传统工业改组和高新技术领域。

6、山东半岛城市群

山东半岛城市群包括济南、青岛、烟台、威海、潍坊，淄博、日照、东营共8个城市。这一地区发展的方向和重点包括：

明确青岛在山东半岛城市群中的经济中心地位，形成地区产业联盟，着力发展家电制造、电子信息、石油、交通运输设备制造、医药制造、农副产品加工、海洋和旅游八大优势产业；把构建现代化交通体系作为打造半岛城市群的突破口，打造发展协调的都市连绵区，拓展面向华北、中原、西北的经济腹地；抓住产业结构调整、水资源配置、海洋资源利用和保护等关键环节。

（二）继续推进西部大开发

“十一五”时期，西部地区生态环境要取得突破性进展，社会发展的重大薄弱环节得到实质性改善，经济结构调整取得显著成效，投资环境基本适应对内对外开放需求，广大城乡居民生活水平和质量进一步提高。重点发展成渝地区、关中地区和以省会城市等中心城市，带动周边城市发展，推进沿边口岸城市参与国际次区域合作。

1、成渝地区

成渝地区主要包括四川省的成都、内江、泸州、宜宾、自贡、德阳、绵阳市和重庆市。这一地区发展的方向和重点包括：

发挥重庆长江上游经济中心功能，加强重庆与成都职能分工与合作，建成以两大都市为中心的双核城市群，成为西部最具经济实力和科技开发能力的产业基地；密切与长江产业带和西南、西北地区的经济联系，建立便捷的对外联络通道；加强生态建设和三峡库区环境整治，把库区水污染防治工作与区域发展、移民安置、基础设施建设和生态保护与建设等有机结合起来。

2、关中地区

关中地区包括西安、宝鸡、咸阳、渭南和铜川5个城市。这一地区发展的方向和重点包括：

加快产业结构调整和国有企业改组改造，放手发展非国有经济。逐步建成我国西北地区最大的经济核心区、我国重要的装备工业、高新技术产业基地和重要的国际旅游目的地；以西安为中心，加快基础设施建设，改善与西南、华东地区的联系；发挥西安高新区、杨凌农业示范区等国家级高新区的示范带动作用，培育一批机制灵活、竞争力强的高新技术企业，在ＩＴ和其他高新技术产业领域实现跨越式发展。

二、 加快东北地区等老工业基地振兴

“十一五”时期，东北地区要加快产业结构调整和国有企业改革改组改造，发展现代农业，着力振兴装备制造业，促进资源枯竭型城市经济转型，在改革开放中实现振兴。

1、老工业基地

东北地区老工业基地主要包括沈阳、哈尔滨、长春、大连等城市。这些城市发展的方向和重点：

加快改革改制步伐，推进国有企业重组，大力发展民营经济，切实转变政府职能，创造良好的发展环境；加快产业结构调整和企业技术改造步伐，积极发展第三产业，提高装备制造工业技术水平和市场竞争力，高新技术产业明显形成规模；促进就业和加快建立规范的社会保障体系，加大对下岗职工的培训，发展劳务输出。

2、资源型城市

东北地区的资源型城市包括煤炭、石油、森工等类型城市。这类城市发展的方向和重点包括：

建立健全社会保障体系，对因下岗失业导致生活困难的群众要做到应保尽保；加强城市基础设施建设，增强城市服务功能；加快生态环境治理步伐，为招商引资、产业转型和改善人民生活创造良好条件；大力培育新的接续和替代性产业，延长产业链，加强资源综合利用，扩大非资源性产业在经济中的比重，增加就业容量，促进经济转型。

（四）促进中部地区崛起

中部地区要抓好粮食主产区建设，发展有比较优势的能源和制造业，加快建立现代市场体系，走以城市群带动区域发展的道路。中部地区应主要抓好如下一些城市群（城市圈、经济带）。

1、武汉城市圈

武汉城市圈主要包括在集中于武汉100公里半径内的武汉、黄石、鄂州、孝感、黄冈、咸宁、仙桃、潜江、天门8个城市。这一地区发展的方向和重点包括：

以武汉为中心，发挥交通便利、工农业发达、科技教育实力较强的优势，加强原材料基地和装备工业基地、全国科研教育和高新技术产业基地；走联合发展的道路，构造长江中游地区经济整体优势。选择一批骨干企业进行产权改革，支持和鼓励企业按照社会化大生产的要求进行专业协作；积极建设和完善区域市场体系，集中力量建设一些重要能源和原材料等全国性和区域性市场。

2、中原城市群

中原城市群以郑州为中心，包括洛阳、开封、新乡等9个城市。这一区域发展的方向和重点包括：

加强城市群内部及对外的交通联系，包括航空、高速公路、高速铁路、城市群内联络线、干线公路、铁路和城市轻轨在内的高效、快速综合交通网络；发展高新技术，提升传统产业。构筑中原城市群，力争建设成为全国重要的制造业基地和物流中心。

3、长株潭地区

长株潭地区包括长沙、湘潭、株洲3个城市，其发展的方向和重点包括：

加快经济一体化发展，促进三市经济由局部优势向规模优势转变，由城市分割向城市联合转变，由资源粗放低效型向集约化、高科技、高效益、外向型转变；实现邮电通信、交通、流通和资金融通的一体化；尽快形成连接区内外、沟通全国、出入方便、贸易灵活、管理规范、能够调控的市场网络；加强产业布局的协调和开发区的统筹规划，促进经济要素的合理聚集。

此外，中部地区还应以省会城市为中心建设（南）昌九（江）景（德镇）、合（肥）芜（湖）安（庆）、大（同）运（城）经济区（带）。

三、我国功能区划及发展要点

“十一五”时期，我国将逐步改变过于依赖行业政策进行经济管理和调控的模式，进一步探索建立科学合理的功能区划，按照不同的功能区制定并实施因地制宜的区域政策，促进区域经济的全面协调发展

（一）保护区

保护区的空间分布范围较大，根据其内部差异性，又可划分为三种类型，即：江河源区生态保护区、干旱荒漠脆弱生态保护区、林业生态保护区。

1、江河源区生态保护区

包括西藏、青海省大部、甘肃甘南自治州、云南西北角、四川省西部，共168个县（市）。2002年人口为1200多万人。其发展要点是：

调整畜群结构，合理轮牧；积极扩展生态保护林，加强林地更新和生态恢复；引导人口向自然条件相对较好的谷地集中，甚至向区外转移；全面推行生态补偿制度，不断改进补偿方式；适度发展高原特色生态旅游业。

2、干旱荒漠脆弱生态保护区

包括新疆南疆的大部分地区及内蒙古的西北部地区，共31个县（市、旗）。2002年人口为1100多万人。其发展要点是：

加强退化草场的保护和恢复；合理轮牧，保护和改良天然草地，建立人工饲料基地和打草场；适度发展畜产品加工业，推动畜牧业产业化进程，增加牧民收入；突出绿洲灌溉农业特色，大力推广节水农业；进一步控制人口密度，引导牧民向区外迁移；实施和完善生态补偿制度，确保实现生态环境优化与经济社会协调发展的双赢目标；发展历史文化旅游、草原风光旅游、沙漠探险旅游等旅游业。

3、林业生态保护区

包括湖北神农架林区、内蒙古和黑龙江的大小兴安岭地区、辽宁和吉林的长白山地区、陕西和四川的秦巴山区等，共67个县（市、旗），2002年人口为200多万人。其发展要点是：

以营林和更新造林为中心，进一步完善林区的生态保护功能。制止对森林资源的掠夺性砍伐，合理开发和培育用材林；调整林业企业产品结构，减少原木调出比重，增加成材和木制品调出比重，提高林副产品的综合利用率；适度发展森林观光、休闲度假旅游；加快建立和实施森林生态补偿机制，完善补偿方式和标准，以便为林区生态保护提供有力的制度保障。

（二）控制区

根据控制区内部的空间分异特征，又可将其划分为北方农牧交错带控制区、半干旱绿洲草原控制区及山地河谷控制区三种类型。

1、北方农牧交错带控制区

包括河北、山西、内蒙、陕西、甘肃、宁夏6省区的长城沿线及黄土高原地区，共216个县（区、市、旗）。2002年人口为6400多万人。其主要发展方向是：

坚持以牧为主、农牧结合的方针，严格控制牧区开垦；适当控制载畜量，避免土地沙化；改良天然草原，建立人工饲草饲料基地；适合发展畜产品加工业，加快牧业产业一体化步伐；半农半牧区要积极推广林网粮草轮作制，以减少风沙危害，保持水土，提高土地肥力和土地生产率；稳定农区耕地，加强农田基本建设，提高精耕细作水平；积极营造水土保持林、防风固沙林、农田防护林和经济林，扩种木本粮油林；积极组织劳务输出，合理引导人口向周边大中城市迁移、聚集；控制本区能源资源开采对周边环境造成的负面影响，切实做好土地复垦和整治、保护工作；积极发展旅游经济，不断改善和优化区域产业结构。

2、半干旱绿洲草原控制区

包括新疆北疆、东疆地区及南疆的阿克苏地区，共56个县（市、区），2002年人口为1600多万人。其发展要点是：

加强绿洲内部农田防护林和绿洲外缘防风固沙林网建设及沙漠边缘自然植被的恢复和重建，构造绿洲经济稳定发展的生态屏障；优化农、林、牧比例关系，积极发展农业多种经营，促进农业产、加、销一条龙和贸工农一体化；积极发展节水型农业、节水型工业，建设节水型城市社会；优化绿洲经济结构，促进绿洲经济多元化及民营经济的发展。

3、山地河谷控制区

包括有关省市604个县（区、市），2002年人口为2300多万人。其发展要点是：

以培植地方特色支柱产业为突破口，促进山区单一经济向综合经营转变。引导山上人口向山下迁移和集中，引导山区人口向山外流动，走“环境移民、异地开发”之路；控制人口增长速度，加强人力资源培训；因地制宜，分类指导，多模式开发。

（三）发展区

1、都市经济发展区

包括京津冀（环渤海）、沪苏浙、珠三角、辽中南4个都市经济发展区，共496个县（区、市）（其中京津冀173个，沪苏浙201个，珠三角46个，辽中南76个），2002年人口为2600多万人。其发展要点是：

依靠科技创新提升产业竞争力，实现产学研一体化；进一步推进郊区城市化和城乡一体化，疏解中心城区的人口和产业；着力发展高新技术制造业和知识密集型服务业，促进产业结构快速升级；在经济高速发展的同时，高度重视生态环境失衡问题；率先建设循环型城市社会经济；进一步推进制度创新，谋求制度创新的领先优势及先发效应。

2、潜在经济增长区

包括三江平原、松嫩平原、山东半岛、长江中游、福建东部沿海、安徽中北部、长株潭、北部湾、四川盆地、关中平原、汾河谷地、河南中原地区12个潜在经济增长区，共911个县（区、市），2002年人口为5300多万人。其发展要点是：

加速构筑各类型区内的快速交通网络、信息网络和信用网络，优化区域发展环境，发掘引资潜力；进一步推动区域内产业的空间集聚和区域协调发展，提升区域产业竞争力；加快推进农业产业化、新型工业化与农村城镇化的联动发展，培育新型都市带或都市连绵区；加大科技创新投入力度，提高科技成果转化率和科技进步贡献率；制定和实施水气污染物排放总量控制计划，走生态环境与经济建设双赢之路。

3、局部经济增长中心

主要包括山西、辽宁、河南、江西、湖北、湖南、广东、贵州、云南、甘肃、宁夏、青海、新疆等省份的部分地区，共131个县（区、市），2002年人口为9600多万人。其发展要点是：

加大交通、信息等基础设施建设，改善对外联系渠道，尽快融入邻近都市经济区或潜在经济增长区之中；通过土地集约、产业集聚和人口集中，进一步提升工业化和城镇化的规模效益和集聚效益；调整和优化产业结构；强化商品基地、龙头企业、特色支柱产业和专业市场的配套建设，形成种养加、产供销、贸工农、农科教相结合的生产经营体系；重视生态环境建设和保护；南方城市要抓好以水土保持为核心的水土环境的治理和保护，北方城市要抓好以防止土地沙化和次生盐渍化为中心的生态环境整治和保护。

四、促进地区经济发展的政策措施

应根据我国地区经济发展中存在的突出问题和地区经济发展的总体要求，借鉴西方市场经济国家的成功经验，着力推动地区经济管理的体制机制创新，制定调控地区经济发展的某些积极措施。

（一）科学编制区域规划，发挥对地区经济发展的导向作用

目前国家已经启动长三角、京津冀地区的区域规划试点工作，应继续稳步推动，为全国的区域规划积累经验。首先，根据国家已经提出的区域规划试点要求，针对各地区共同关心、单个省市难以解决的迫切需要协调的问题，包括区域性基础设施的共建与共享、要素流动和市场一体化、产业选择和布局、生态建设与环境保护等方面，提前进行研究和规划论证，促进区域间统筹协调发展。其次，突出区域规划编制过程中的协调功能，对各地方关心而又难以单独解决的重大问题应加大协调的力度，在规划过程中达成共识并做出相应的制度安排。要避免以往规划编制过程中避实就虚、绕开矛盾走的做法，防止再度出现长期以来存在的“规划规划，墙上挂挂”的现象。

（二）加强跨地区的基础设施建设，为区域合作奠定基础

应进一步加强跨区域基础设施建设，尤其要加强东西部之间、经济核心区之间的骨干通道建设，加大投资力度，做好规划和论证。加快沿海铁路的规划建设步伐，进一步密切辽中南、山东半岛、长三角、珠三角等经济核心区之间的联系。加快沿江铁路、连接东中西的快速铁路客运专用线的规划和建设步伐，促进东西之间的经济联系和人员流动。继续加快西电东送、西煤东运、南水北调、三峡工程、“五纵七横”重要干道等跨区域基础设施建设步伐，促进和优化地区间的要素流动和资源配置。继续保持中央财政、银行信贷的投资力度，鼓励利用BOT、BOO等方式参与重大基础设施建设。借鉴杭州湾大桥等地利用民间资金建设的融资模式，进一步扩大民间资金参与重大基础设施建设的范围和规模。

（三）加大对贫困地区和民族地区的扶持，继续推进西部大开发

通过设立中央财政专项资金、发行西部特别建设国债、发行地方债券试点等多种方法，研究建立西部开发长期稳定的资金渠道，重点用于西部贫困和民族地区的发展。选择重点区域实行加快农业税减免、开展增值税转型试点、资源税减免、企业和个人所得税优惠、企业投资补贴等方面的政策，切实减轻企业和居民负担，不断增强区域自我发展能力。加大对贫困地区和民族地区“六小”工程建设的投入，增加以工代赈、小额信贷资金规模，加强教育和卫生设施的建设，加大易地扶贫搬迁工作力度，逐步提高居民生活水平。继续加强对西部地区对口支援、挂职锻炼、人才培训等工作，切实提高西部地区干部群众素质。针对西藏、新疆两个特殊区域，在财政转移支付、项目布局、特色产业培育等方面实行更加灵活的优惠政策，促进这两个地区的持续稳定发展。

（四）重视资源衰退地区的发展和老工业基地的振兴

继续推进东北地区等老工业基地振兴各项工作，为全国的资源衰退地区和老工业基地振兴提供经验。一是加快已经出台的各项政策的落实，如社会保障试点、增值税转型试点、资源税和所得税优惠等，出台资源补偿和衰退产业援助政策。二是重点扶持资源枯竭型城市下岗职工社会保障和采矿沉陷区的治理，对资源枯竭型城市的社会保障应做到应保尽保，国家要将沉陷区治理纳入年度基建投资计划给予重点扶持。国土、水利、林业部门在安排土地复垦、退耕还林、小流域治理及水土保持、“三北”防护林工程等项目时，对资源衰退地区和老工业基地予以支持。三是加快国有重点企业主辅分离步伐，国家政策性贷款和贴息资金支持确有市场潜力的企业技改和改扩建；对一些确因资源衰竭、高额亏损、资不低债，具备破产条件的矿山企业，应列入破产计划尽快实施。

（五）扶持粮食主产区发展，促进中部地区崛起

加大对粮食主产区的扶持，促进中部地区崛起。一是保障粮食直补、良种补贴、农机具补贴各项资金在粮食主产区的到位，加大中央财政对粮食主产区取消农业税的补贴。二是加大国家对粮食主产区基本农田保护、中低产田改造、粮食储备库建设的投入倾斜，促进粮食主产区集约化经营，提高粮食生产的规模效益。三是针对今后一段时期经济增长中的能源瓶颈制约不断增强这一背景，加强中部地区具有比较优势的煤炭、石油、电力、有色金属工业基地的规划和建设，运用国债资金、银行贷款、贴息、投资补贴等多种扶持措施。

（六）探索建立地区间生态利益补偿机制

建立流域上中下游地区、资源开采区与利用区之间的生态利益补偿机制，为全国范围的资源环境与经济社会和谐发展创造有利条件。一是对长江、黄河、珠江等大江大河根据上游地区生态建设的投入以及中下游地区获益大小和经济总体实力，制定补偿的标准和办法，既可以考虑由中下游各省市财政横向转移支付上游地区，也可以考虑由中央财政直接补偿上游地区。二是考虑直接向大江大河中下游省市征收生态补偿费，上缴中央财政后专门用于上游地区生态保护和建设。三是调整目前对资源开采区征收资源税和资源补偿费的办法，中央征收的资源税应专项用于资源开采区的生态修复，资源补偿费应向资源利用区的资源加工企业征收，专门补偿资源开采区生态修复。四是对于一些河流支流流域、小规模资源开采区，地方各级政府可根据自身情况先行探索建立规范有效的生态补偿机制。

2006年5月12日