追问康菲漏油事件:外商直接投资加剧环境污染?

来源:文汇报   发布时间:2015-05-20 20:05:18 

不久前,由中海油和美国康菲石油公司合作开发的渤海湾蓬莱19-3号油田漏油事件,将外商直接投资企业对东道国的环境污染问题再次推上风口浪尖。舆论界关于外商直接投资企业是否会加剧东道国的环境污染有了不同的看法。本报约请两位作者就此问题展开深入讨论。是为“上海东方青年学社”与本报联合开设的“争锋”栏目第四期。
外资企业对东道国环境产生不利影响
目前,国际上关于外商直接投资企业与新兴发展中东道国环境问题的讨论主要有三种观点:即污染避难所说、污染光环说和污染增加说。虽然理论分析莫衷一是,但是,频频出现的外资企业环境污染事件却促使我们不得不对这个问题进行全面的、深入的思考。2011年6月,由中海油和美国康菲石油公司合作开发的渤海湾蓬莱19-3号油田漏油事件,以及舆论界对中国加入WTO十年来引进外资的反思,将外商直接投资企业对东道国的环境污染问题再次推上风口浪尖。
事实上,由外商直接投资企业引起的类似环境污染事件已经在国际上发生多起;一些实证研究也表明,虽然目前国际上还没有出现大规模的污染产业转移倾向,但外商通过直接投资向发展中东道国转移污染产业的现象是客观存在的,外商直接投资与东道国环境污染之间存在一定的因果关系。主要原因在于:
第一,外资企业的逐利本性导致其将污染严重、资源消耗较多的产业向其他国家特别是新兴发展中国家转移,从而加重了新兴发展中国家原先已经存在的环境污染问题,恶化了新兴发展中国家的生态环境。以中国为例,由于我国对环境保护的重视不够,吸引了部分高污染企业进入中国,导致中国有成为外资污染避难所的趋势。来自环保总局的一份年报显示,在中国有十多个省、市、自治区存在外资企业环境违法行为。这些外资企业多数来自欧美日等发达国家,涉及食品、电子、化工、机械制造等诸多行业,对中国的生态环境造成了严重的负面影响。
第二,由于发达国家和新兴发展中国家在环境法规的严格程度上存在较大差异,部分发展中国家对于环境标准的执行也不够严格,一些发达国家的污染密集型企业为了逃避本国严格的环境法规,降低环保成本,纷纷将生产基地转往新兴发展中国家,这类外资企业将会对新兴发展中国家的环境造成极大的负面影响。最为典型的就是“北美自由贸易协定”实施以后,美国和墨西哥在环境规则实施方面的差异推动污染较重的纺织业从美国向墨西哥转移。
第三,国际直接投资的发展使得原本产生在一国国内的环境问题可以借助跨国公司的投资活动跨越国境成为国际性环境问题。在环境标准较低的国家进行外商直接投资相当于“不公平竞争”。为了与低标准的对手展开竞争,原先发达国家所处的较高的环境标准会被破坏,从而损害全球环境保护的标准,使新兴发展中国家的环境保护因为“奔向最低点的竞赛”而再次受到损害(部分新兴发展中国家为了吸收外资不惜以牺牲自己的环境为代价)。
第四,外资企业环境污染与国际金融危机存在一定的相关性。以中国为例,随着环保意识的提高,外资企业环境污染问题已经逐渐引起有关部门的重视,东部沿海地区如长三角地区早在“十五”期间就已经提高了引进外资的门槛,将污染重、规模小、技术含量低的外资拒之门外。江苏昆山还在此期间制定了“三不政策”,对劳动力需求量超过8000人的劳动密集型产业、出口退税额过高的产业以及高污染产业,一概拒绝。但是,在一些经济发展程度相对较低的地区,对外资重数量轻效益的现象仍然存在,一旦遇到经济危机,就置高污染外资可能引起的环境问题于不顾,对中国整体的生态环境造成损害。据统计,在遭受金融危机冲击的2008年,工业废水排放量巨大、对环境具有较大负面影响的造纸及纸制品业的外资增长率达到11.6%;同年,工业废气排放和工业固体废物产生量巨大的电力、燃气及水的生产和供应业也出现了高达58.1%的外资增长率,远远高出2009年的24.5%。
从以上分析可以看出,外资企业通过多种渠道对新兴发展中国家的环境产生了不利影响。外资企业究竟为什么能够对东道国的环境造成损害?是什么导致外资企业对东道国的环境规则熟视无睹?进一步的研究表明,外资企业环境污染的产生不仅与新兴发展中国家的环境标准较低、法律监管不完善有关,还与外资饥渴症下地方政府放弃对资源和环境长期成本的关注、忽视经济的可持续发展有关,具有典型的粗放型发展特征。因此,必须从以下几个方面入手来防范外商直接投资企业对发展中国家环境造成的不利影响。
第一,制定和完善相关的法律、法规。相关法律的缺失是外资企业敢于对新兴发展中国家转移环境污染的重要原因之一。每当一家外资企业被查出环境污染问题后,大多数外资企业都会启动危机公关。由于这些企业大多数拥有雄厚的经济实力,其庞大的法律顾问团不但会寻找东道国的政策漏洞,还会以影响地方投资环境为要挟,换取东道国地方监管部门的沉默;法律、法规在操作中的漏洞则进一步纵容了外资企业环境污染的嚣张气焰。在这种情况下,应增加惩罚力度,提高违法成本,避免外资企业一边交罚款、一边继续超标排放现象的产生。
第二,加强对应急预案的执行。以中国为例,国家海洋局早在2004年11月就发布了《海洋石油勘探开发溢油事故应急预案》。这是中国政府处理重大海洋溢油事故的国家应急预案。但是,由于种种原因,在美国康菲公司渤海湾蓬莱19-3号油田漏油事故持续多月后,该预案仍未启动,在一定程度上造成了溢油污染范围的扩大和蔓延,使损失加重。
第三,实施从招商引资到招商选资的转变。对引进外资的质量进行科学指标评估和环境指标评估,对不符合科学性和自主性的外资项目以及可能产生严重环境污染的项目,要根据实际情况加以限制或禁止。具体包括成立项目评估小组,通过系统的评估指标体系进行测评,评估结果交办公会议决定;对同类项目进行国内外考察,有污染的项目必须可控可治才能够予以引进等。
第四,加强国际合作。联合国贸发会议在《2010世界投资报告:低碳经济投资》中指出,由于生产成本会因各种气候变化制度、烟尘排放税制度的实施而提高,能源密集业的跨国公司很有可能通过全球产业转移以及全球产业链布局而将排放密集活动转移到新兴发展中国家。为了从源头上控制这些行为,中国必须在进一步完善公司治理制度、建立健全环境测评和预警制度、加强与国际组织的合作等方面做出更大的努力。
第五,进一步加强舆论监督。一方面,新兴发展中国家必须加强关于跨国公司企业责任的宣传,提升外资企业自主环保守法的能力与水平;另一方面,充分发挥舆论和媒体的监督、引导作用,通过增强信息透明度、及时公布环境评估结果、及时报道外资企业环境污染事件等方式,形成一定的公众舆论压力,推动外资企业积极承担相应的企业社会环境责任。

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