尽快构建巨灾风险保险体系

来源:中国保险报   发布时间:2015-05-20 21:10:25 

之所以强调“尽快”,一是国务院总理温家宝在今年的政府工作报告中提出了“健全政策性农业保险制度,建立农业再保险和巨灾风险分散机制”。在政府工作报告中如此清晰地提出要求尚属首次,对保险再保险是重大政策发展机遇;二是近年来,地震、旱灾等自然巨灾频繁发生,经济损失有日益扩大的趋势。在日益严重的自然灾害面前,单个个体难以独自应对,需要动员社会力量,运用好保险机制这一有效的风险分散方式,将自然灾害所致经济损失由少数人的重负担转化为全社会的轻负担。时不我待,需要尽快推进。

中国巨灾保险体系建设严重滞后

我国的自然灾害具有种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重等特点。我国是国际上自然灾害最重的国家之一。各省(区、市)均不同程度地受到自然灾害影响,70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质、海洋等自然灾害严重的地区。2/3以上的国土面积受到洪涝灾害威胁。东部、南部沿海地区以及部分内陆省份经常遭受热带气旋侵袭。各省(区、市)均发生过5级以上的破坏性地震。伴随着全球气候变化、地震活动进入活跃期,以及经济快速发展和城市化进程不断加快,我国的资源、环境和生态压力加剧,自然灾害造成的损失越来越重,风险防范应对形势更加严峻和复杂。

改革开放30年来,我国在经济发展方面取得巨大成就的同时,通过发挥国家政治制度的特殊优势,在自然灾害的安全设防、救灾救济、应急管理等方面也取得了不少成绩,赢得了人民群众的广泛好评和国际社会的高度赞许。但与此同时,也要看到,我国的巨灾风险管理体系还不健全。

一是灾害损失补偿模式存在缺陷。目前我国主要采用以中央政府主导、地方政府配合的国家财政救济为主和社会捐助为辅的事后补偿模式。以政府救助为主导的模式加重了财政负担、增大了财政支出的波动性,容易导致资金使用效率低下和财政资源的分配不公,以此为基础展开的灾害救助工作也难以及时到位,损失补偿程度相对较低。而对社会捐助方式的过分依赖,易导致各方利益和责任的模糊,而且捐助金额存在不确定性,并不能作为巨灾风险防范的一种制度性安排。尽管目前这种灾害损失补偿模式仍然发挥着很大的作用,但从长远来看,已难以适应市场经济条件下我国灾后恢复重建的需要。

二是商业性巨灾保险市场发展落后。从国际范围来看,商业保险赔款是灾后重建资金的重要来源。但我国商业保险公司的产品开发难以满足社会公众对于巨灾风险的保障需求,加之经济主体的风险和保险意识不强,投保面窄,进一步限制了保险保障功能的发挥,使得我国商业性巨灾保险市场发展水平与发达国家甚至与世界平均水平相比存在相当大的差距。我国自然灾害单起事件的保险赔偿比例一般不超过5%(如汶川地震仅为0.18%,保险赔款为16.6亿元,直接财产损失却高达8451亿元),而世界平均水平大约是30%,一些发达国家的保险赔偿比例甚至超过了50%。

三是政策性巨灾保险制度缺位。许多国家和地区针对居民住宅财产的灾害损失风险,通过公私合作的模式,政府给予保险业以多种形式的政策支持,建立起住宅财产巨灾保险制度,以帮助居民灾后重建家园并减轻政府财政负担。这种调动社会各方积极性化解自然巨灾风险的模式,越来越得到各国的重视。反观我国,长期以来并没有建立相应的政策性巨灾保险制度来填补这一空白领域,直到近几年这一情况才逐渐发生改变。从2005年起,一些地方开始试点政策性农村住房保险制度,至今全国共有17个省(区、市)开展了农房保险。农房保险基本涵盖了火灾、台风、暴雨、洪水、泥石流等绝大部分自然灾害和意外事故导致的房屋倒塌或毁损,有的省份还将地震风险纳入保障责任范围。然而,我国城镇地区的巨灾保险制度一直没有建立起来。

之所以出现这样的局面,既有观念认识上的偏差、制度缺失,也有国家政策缺位等方面的原因,该问题涉及多个政府管理部门,统一协调起来难度很大。此外,应该承认的是,目前已经建成巨灾保险制度的大多数国家或地区具有国土面积较小、自然灾害风险状况比较简单、经济发达、保险市场相对成熟等特点,对于中国这样一个幅员辽阔、自然灾害风险状况多样、经济发展情况千差万别、抗灾能力强弱不一、保险市场处于初级阶段的发展中国家来说,探索建立巨灾保险制度所面临的新情况、新问题和新困难将更多、更复杂。

尽快构建符合我国实际的巨灾保险体系

我国的巨灾保险体系可以借鉴日本地震保险体系,分别从商业性巨灾保险和家庭住宅财产政策性巨灾保险制度两个方面试行。

对于商业性巨灾保险市场的发展,保险公司应多开展市场需求调研,在做好巨灾风险分散预案的前提下,设计开发适销对路的巨灾保险产品;政府部门和保险业应加强宣传引导,提高经济主体的风险和保险意识;政府部门还可以出台一些促进巨灾保险市场发展的政策,比如税收优惠政策和巨灾准备金制度等。

对于构建家庭住宅财产政策性巨灾保险制度,笔者有三点建议:

第一,充分借鉴农房保险成功经验。政策性农房保险制度作为我国农村地区的住房财产巨灾保险制度,其成功主要得益于三点经验:一是政府推动统筹、财政出资支持;二是因地制宜、试点推进;三是低保费、广覆盖,逐步提高保障水平。在建设城镇地区的家庭住宅财产巨灾保险制度时,起步阶段可以考虑由各地根据本省面临的实际风险状况,选择风险保障责任,确定保险金额,各级财政给予一定额度的保费补贴,在省级范围内统筹建立巨灾保险基金。例如,西部省份、沿海省份、沿江省份可以分别着重建设以地震风险、台风风险、洪水风险为主要保障内容的巨灾保险制度。待到时机成熟后,中央政府可以推动面临相似风险状况的省份结合起来,在地区层面上统筹建立巨灾保险基金。直到合适的时机,在全国范围内建立涵盖多种风险保障责任的综合性巨灾保险制度,在中央政府一级统筹巨灾保险基金。

第二,积极发挥商业保险公司作用。由于巨灾保险制度提供的是一种基本保障,如果需要更高额度的保障,可以从商业保险市场上补充购买。为此,商业保险公司还应在控制好自身经营风险的情况下,做好补充巨灾保险产品的研发和销售工作。

第三,合理构建巨灾风险分散机制。可以借鉴日本家庭住宅财产地震保险制度的经验,考虑将巨灾损失按一定标准分为三个相互衔接的层次,分别为低层损失、中层损失和高层损失,对于不同层次的损失采取不同的风险分担比例,从而构建由保险公司、再保险公司和政府共同承担的巨灾风险分散机制。例如,低层损失全部由保险公司和再保险公司承担;中层损失由保险公司和再保险公司共同承担50%,由中央政府和地方政府按1:1的比例共同承担另外的50%;高层损失由保险公司和再保险公司共同承担5%,由中央政府和地方政府按2:1的比例共同承担另外的95%。当然,具体承担比例的确定要建立在科学评估的基础上。

(作者为中国再保险(集团)股份有限公司总裁:吴高连)

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