经过长达5年的酝酿和讨论，去年6月，根据1906年《国家古迹法案》美国总统布什签署法案，在太平洋上建立了世界上最大的海洋保护区——西北夏威夷群岛珊瑚礁生态保护区，面积超过目前世界最大的海洋公园——澳大利亚的大堡礁。

布什说：“为了让人们对这个保护区的大小有个直观的了解，我们进行一下对比：西北夏威夷群岛海洋保护区的面积要比约塞米蒂国家公园的面积大100倍还多，而且比所有美国50个州中的46个州的面积还要大，所有其他的美国国家海洋保护区加起来的面积都不到西北夏威夷群岛海洋保护区面积的七分之一。这是个大举动。”问题是，这个大举动是否牵动着国际海洋法律制度的神经？

保护区的建立

夏威夷群岛位于北太平洋中部，由8个大岛和120多个小岛组成，总面积约为16650平方公里，1959年成为美国的第50个州。夏威夷地处美、亚、澳三洲航运中心，是美国的太平洋海空军基地，地理位置十分重要。

西北夏威夷群岛海洋保护区主要由无人居住的小岛、环礁、珊瑚礁群落以及海面以下的海山组成。从夏威夷州考艾岛向西北延伸到库雷环礁周围海域，长约2250公里、宽约160公里，内有10座小岛。因第二次世界大战中发生过中途岛海战而闻名的中途岛环礁亦在其中，总面积约为36万平方公里。区内栖息着7000种不同的鸟类、鱼类以及海洋哺乳动物，其中至少有四分之一为夏威夷群岛所独有，包括夏威夷僧海豹以及夏威夷绿海龟等珍稀物种。

依据这项法案，保护区将由美国国家海洋大气局全权负责。该局表示，在未来5年内将分阶段停止保护区内的各种商业捕捞活动，禁止利用和开发保护区内的珊瑚、贝类和其他海洋生物。凡是在该海域内进行的科研、教育、文化和经营等活动也必须事先获得许可。局长康拉德·劳滕巴赫说：“这是美国历史上建立的最大的一个单一海洋保护区。该保护区将成为维护海洋生物多样性和太平洋地区海洋生物的温床。该保护区中繁殖的大量海洋生物将流向整个太平洋中部地区。”

布什政府一贯因忽视环保而受到谴责，特别是他拒绝批准旨在抑制全球气候变暖的《京都议定书》，引起美国环保人士以各种形式抗议政府的“不作为”。如今，这位过去40年中“最不环保的总统”沐浴在一片盛赞之中。但是，人们不应忽略这样一个问题：太平洋上这片广袤的海域是否被美国变成了自家的后花园？

海洋保护区与现代海洋法律制度

根据《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》），沿海国可以主张最大不超过12海里的领海、200海里的专属经济区和最远不超过350海里的大陆架。对于国家管辖海域之外的公海和国际海底区域（《公约》称之为“区域”），《公约》规定，公海不属于任何国家的管辖和支配，一切国家有在公海航行自由、飞越自由、捕鱼自由、铺设海底电缆和管道等自由。“区域”及其资源是人类共同继承财产，由国际海底管理局代表全人类进行管理。

但是，《公约》中并未提及在公海、“区域”或专属经济区等国家管辖海域建立海洋保护区的问题，关于“区域”资源的法律制度也未包括生物或基因资源。虽然1992年签订的《生物多样性保护公约》和1995年该公约缔约国会议通过的“关于海洋和海岸带生物多样性保护的雅加达授权”，将设立海洋保护区确定为保护生物多样性的重要措施之一，但根据该公约建立的保护区与国际海洋法律制度之间的关系如何，这个根本问题悬而未决。《21世纪议程》呼吁各国采取诸如设立保护区等措施以维持其国家管理范围内的生物多样性、海洋物种和种群的生产力，遗憾的是，《21世纪议程》不是国际法。

建立海洋保护区有利于保护海洋环境和生态系统，使退化的资源得以自然恢复，减少人类活动对海洋的负面影响。但在现行法律制度下设立公海海洋保护区可能引起一些法律和机制上的问题：其一，对公海捕鱼自由原则的影响和限制；其二，对“区域”资源开发活动的限制及对国际海底制度的影响；此外，在设立和管理的机制上也还存在着困难。目前，海洋保护区制度还在初生和发展中，争议和非议仍将存在。

问题与思考

美国关于西北夏威夷群岛珊瑚礁生态保护区的各种“严格”的规定，是否与包括《公约》在内的现代海洋法律制度相冲突？首先，美国的保护区究竟建在了哪里？长期以来，美国奉行３海里的领海制度。直到1988年12月，美国才将其领海宽度扩大到12海里。美国于1983年3月10日宣布设立专属经济区，划出了美国本土和包括太平洋上的属地和岛礁在内的海外领地的管辖海域的范围。但是，美国至今仍未批准《公约》。美国国内有些人甚至公开宣称，美国没有遵守《公约》的义务。

专属经济区是《公约》建立的法律制度之一，美国不承担《公约》义务，那它应否享有《公约》赋予沿海国的建立专属经济区的权利？进而，西北夏威夷群岛珊瑚礁生态保护区是建立在美国的专属经济区里，还是划在了公海之上？如果是前者，则美国专属经济区的合法性还有疑问；如果是后者，则其法律依据是有欠缺的——在公海和属于全人类共同继承遗产的“区域”的范围内建立国内法体制下的所谓保护区，排除他国对海洋的正当利用，既是没有法律依据的，也是一种自私和霸权的行径。这种行为根本凌驾于国际法之上，把“公有”之海变成了美国的“内湖”。

其次，美国所建保护区的性质如何？美国政府在《公约》通过后不久就制定了相关的指导性文件，用以指导美国的涉外海洋科研工作。美国认为，为鼓励海洋科学研究，避免不必要的义务，美国对其专属经济区内的海洋科学研究不实施管理，因而外国公民和船舶在美专属经济区内进行海洋科学研究不需要美国的批准。然而，此次美国在西北夏威夷群岛珊瑚礁生态保护区内，不仅禁止任何商业捕捞、开发利用和未经授权的船只航行，甚至进行科研等活动也必须要事先获得许可。美国根据其国内法，通过建立海洋保护区的方式，在实质上把这一海域变成了美国的领地。而要求海洋科研的事先许可也是与美国一贯主张和标榜的海洋科学研究自由相矛盾的。

第三，海洋保护区问题向何处去？近年来，国际社会日益重视海洋保护区、海洋生物多样性的保护和管理，以期在人类活动与环境生态保护之间取得可持续发展的平衡点。一些国家和国际组织在建立海洋保护区问题上动作频频。澳大利亚已建立了完善的海洋保护区国家体系，还多次提出在公海设立海洋保护区和公海海洋保护示范区的建议。《保护和开发大加勒比地区海洋环境公约的特别保护区和受保护野生生物议定书》规定，在缔约国行使主权、主权权利或管辖权的地区可以设立保护区。国际自然保护同盟和世界自然基金会等非政府组织，都明确主张设立公海海洋保护区。这些国家和国际组织的活动，对海洋保护区问题的发展和相关法律制度形成，必将产生一定的影响，其推动作用不可忽视。