《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域法》）实施已五年有余，各级海监机构在海域使用管理执法中查处了大批案件，其中非法占用海域（含非法占用海域进行围填海）的案件占了绝大部分。但随着对该类案件查处工作的开展，非法占用海域法律责任设置的不足也逐渐显现。笔者因工作的关系，对此问题有意识地予以了关注，并试图通过对这类问题进行分析，提出解决方案。

“持续使用特定海域三个月以上”规定不妥

在海监执法中，普遍存在着这样一种现象，发现某当事人非法占用了某特定海域，但因其持续占用海域的时间还不足三个月，海监则不立即查处，而是待其满三个月后再查处。而往往在持续占用海域的时间满三个月以后，由于当事人占用海域的时间长了、所占用的海域面积大了、投入的资金多了，导致查处难度增大，也使纠正违法行为的执法成本提高了。

出现这种情况，并非由于海监执法人员疏于职守，笔者认为，《海域法》第二条、第五十二条的规定不够严谨，导致了矛盾的产生。《海域法》第二条规定，《海域法》只对持续使用特定海域三个月以上的排他性用海活动进行调整，而使用时间在三个月以下的，则遵循《海域法》第五十二条的规定，只有当该用海活动“可能对国防安全、海上交通安全和其他用海活动造成重大影响”的时候，才予以调整。

也就是说，如果当事人持续使用特定海域三个月以下，又不满足《海域法》第五十二条的规定，就不必承担法律责任。现实中，当海监执法人员发现非法占用海域行为，若行为当事人占用海域的时间还不足三个月，即使必将超过三个月，但因无法用客观证据证明其用海时间将超过三个月，或“可能对国防安全、海上交通安全和其他用海活动造成重大影响”，海监执法人员则陷入被动境地，所能做的只能是等待。

待当事人持续使用特定海域达到三个月之后，又存在两种情况：一，如果当事人仍未依法取得海域使用权，则执法人员可依据《海域法》第四十二条，对其科处法律责任；二，如果当事人在三个月以内依法取得了海域使用权，当事人将不会因其三个月以内的非法占用海域行为承担法律后果（假设其未投入正常经营，没有非法所得）。

为有效堵住这一漏洞，笔者建议，在日后对《海域法》进行修订或制订实施细则时，可对《海域法》第二条“持续使用特定海域三个月以上”，或者第五十二条“可能对国防安全、海上交通安全和其他用海活动造成重大影响”的规定进行斟酌修改。

罚款不应仅以“应缴纳的海域使用金”为基数

根据《海域法》规定，非法占用海域的惩罚性法律责任就是罚款，而罚款数额是以假定该占用海域的行为合法时，应缴纳的海域使用金为基数的一个倍数数距，而应缴纳的海域使用金又取决于占用的时间、面积和海域使用金标准三个因素。

这样的罚款数额设定方式带来了很多问题：一是对于每个非法占用海域案件的查处，海监执法人员总要收集证据来证明其非法占用海域的具体时间和面积，当占用海域的面积随时间变化而变化时，或者使用金标准在占用期间前后有所调整的，就很难计算相应的罚款数额；

二是当该占用海域的用海类型所对应的海域使用金标准缺失时，或该占用海域为《海域法》第三十五条规定的公益用海时，罚款的法律责任就根本无法科处；

三是罚款畸高无法执行，如在某些海域使用金征收标准较高的省份，海监执法人员在查处非法占用海域行为时，最低罚款也高达1000多万元，很多时候无法完全收缴；

四是罚款畸低，不足以遏制违法行为。比如，在2006年，浙江某县规划中的渔港岸线上分布了许多小企业，各企业主为了再多拿补偿款，纷纷在自己企业周围进行小面积的填海，虽然当地海监机构依法进行了处罚，但罚款均只有区区几百元，遏制不了非法填海之风；

五是虽有海域使用金标准，但相差甚大。比如，根据2007年1月1日起实施的《浙江省海域使用金征收管理办法》，改变海域自然属性的城镇及临港工业建设填海工程用海的海域使用金标准为15000元/亩~20000元/亩；改变海域自然属性的农业填海用海的海域使用金标准为1000元/亩～3000元/亩。同样是填海行为，但因填成后的用途不同，海域使用金标准天差地别。

综上，笔者认为，作为非法占用海域的唯一惩罚性法律后果，罚款应当与其社会危害性相当。而现行法律的罚款设定方式过于强调罚款与“应缴纳的海域使用金”之间的关系，这样既不科学，也带来了操作和执行上的一系列问题。况且，随着海域使用权出让一级市场的逐步建立，今后对合法占用海域活动收取的海域使用金将通过市场确定，而海域使用金标准仅仅成为一个底线，从而使罚款的计算失去了确定的基数。因此，建议采用数值数距方式设定罚款。另外，对于情节严重的非法占用海域行为的遏制，应依靠刑事责任，而不仅仅只依靠巨额罚款而已，因此，笔者建议，在今后的《刑法》修订中，应争取为非法占用海域的行为设定刑事责任。

违法所得科处应根据不同用海类型加以明确

关于没收违法所得的问题，根据《海域法》第四十二条的规定，非法占用海域应当没收其违法所得。但在执法实践中，因对违法所得如何计算没有明确规定，使该责任形式仅仅停留于条文中。因此，笔者建议，在今后的《海域法》实施细则的制订中，根据不同的用海类型明确违法所得所占的比例，以使这一责任形式从文字真正走向现实。

需增加“赔偿国家因此遭受的损失”法律责任

非法占用海域，从行政法的角度来看，是对海域行政管理秩序的破坏；从民法的角度来看，是对国家海域所有权的侵害。但现行《海域法》对非法占用海域法律责任的设置，却缺少了侵害财产所有权的一种主要的法律责任形式——赔偿损失。换言之，国家在非法占用海域案件中受到的损失，没有得到应有的赔偿。

因此，为了使非法占用海域的法律责任体系更加完整，笔者建议在今后的《海域法》修订中，增加“赔偿国家因此遭受的损失”这一法律责任形式。