海洋财富网综合消息 2009年12月26日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议通过了 《海岛保护法》。对于为什么制定这样一部法律许多人并不十分了解，或者不能全面了解其中的因由。不仅国内如此，国际上也同样如此。对于我国制定这样一部法律，个别周边国家从有关国家主权问题出发，表达出一些不和谐的态度。而这些不和谐的态度，恰恰说明了国际社会的个别人对我国海岛保护立法工作的错误理解。为了在国际国内，使人们清楚、准确地理解我国海岛保护立法的真实目的，本文粗浅地谈谈对海岛保护立法的一些个人认识。

1999年12月25日，第九届全国人大常委会第十三次会议审议通过了对 《中华人民共和国海洋环境保护法》 （以下简称 《海洋环境保护法》）的修改。这次修改后的 《海洋环境保护法》，增加了 “海洋生态保护”一章内容。这是我国环境立法，也是整个国家立法中第一次就生态系统保护问题作出较为明确、具体的法律规范，也是第一次以法律的形式提出并确认 “生态系统保护”问题。其中第20条明确规定： “国务院和沿海地方各级人民政府应当采取有效措施，保护红树林、珊瑚礁、滨海湿地、海岛、海湾、入海河口、重要渔业水域等具有典型性、代表性的海洋生态系统，珍稀、濒危海洋生物的天然集中分布区，具有重要经济价值的海洋生物生存区域及有重大科学文化价值的海洋自然历史遗迹和自然景观”。第26条更进一步明确规定： “开发海岛及周围海域的资源，应当采取严格的生态保护措施，不得造成海岛地形、岸滩、植被以及海岛周围海域生态环境的破坏”。

尽管 《海洋环境保护法》做出了对海岛的上述保护规定，在现实中对保护海岛生态系统也发挥了一定的作用，但自这部修改后的 《海洋环境保护法》施行以来，破坏海岛的事件仍时有发生，有的甚至较为严重，不但破坏了海岛生态系统，而且直接或者间接地对海洋生态系统造成了破坏。究其原因，从立法上来说主要有两个方面：一是在 《海岛保护法》颁布实施前，我国尚无一部法律对海岛生态保护问题作出较为全面的法律规范，唯一规范海岛问题的 《海洋环境保护法》对各类破坏和保护海岛生态系统的行为规范得也很不完整；二是在 《海洋环境保护法》的罚则部分，没有对破坏海岛的行为做出明确、具体的追究法律责任的规定，仅仅包含在对破坏海洋生态系统行为的处罚规定中，即对破坏海岛的行为没有做出专门的、更为强有力的处罚规定，使得海岛生态保护法律规范的可操作性不强。

从多年来的实践经验看，随着我国经济建设的快速发展，海洋经济也有了较快增长，与此同时，各类海洋、海岛利用活动不断增加和翻新，使得海岛生态系统以至海洋生态系统破坏的状况日益严重，方式也不断出新。炸岛、炸礁、填海连岛的问题十分严重，到 《海岛保护法》颁布实施前，据不完全统计，我国海岛已经消失了有几百个之多。此外，各种利用海岛的行为，导致海岛周边海域生态系统破坏严重，许多海岛的岸滩、植被、岩石、海砂等均不同程度地受到劫掠和破坏，以致威胁我国海岛及海洋生态系统的安全，进而威胁我国沿海陆地的生态安全。这样的事实向立法机关提出了如何更有效地规范利用海岛、保护海岛以至海洋生态系统行为的问题。这是我国制定 《海岛保护法》的最主要原因。

《海岛保护法》把海岛生态保护作为核心内容。首先，从第1条立法目的 “为了保护海岛及其周边海域生态系统，合理开发利用海岛自然资源，维护国家海洋权益，促进经济社会可持续发展，制定本法”中，我们可以清楚地看出，保护海岛及其周边海域生态系统是制定这部法律的首要目的。其次，从管理体制的安排上，第5条第1款首先明确了管理部门的海岛及其周边海域生态保护职责，即 “国务院海洋主管部门和国务院其他有关部门依照法律和国务院规定的职责分工，负责全国有居民海岛及其周边海域生态保护工作。沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门和其他有关部门按照各自的职责，负责本行政区域内有居民海岛及其周边海域生态保护工作。”第三，海岛保护规划，是海岛管理的基础，而第8条规定的关于海岛保护规划应遵循的第一条原则就是 “应当遵循有利于保护和改善海岛及其周边海域生态系统，促进海岛经济社会可持续发展”，说明了海岛保护规划首先应当考虑的是海岛及其周边海域的生态系统保护问题。第四，特别需要说明的是，这部法律的第3章第2节专门设置了 “有居民海岛生态系统保护”的内容，从第23条～第27条，共计5个条款，对有居民海岛生态系统保护问题作出了较为充分的规范；同时，该章第3节，对无居民海岛及其周边海域的生态系统保护问题也作出了充分的规定。这一章的上述规定，使得海岛生态系统保护法律规范有了较为充实、具体的内容。第五，为了保障上述条款的有效实施，在该法第4章监督检查的规定中，明确提出了 “海洋主管部门及其海监机构依法对海岛周边海域生态系统保护情况进行监督检查”的要求；第5章罚则即 “法律责任”中，设置了较多对海岛及其周边海域生态系统保护的条款内容，在这一章第44条～第55条共计12条的内容中，第45条～第50条和第55条第2款，共计7个条款的内容，均涉及有关海岛及其周边海域生态系统保护问题，为海岛及其周边海域生态系统保护提供了充分的法律强制力保障。