海岛是海陆兼备的海上国土，具有重要的经济和军事战略地位。《联合国海洋法公约》的生效以来，世界主要海洋国家围绕海岛权属争端此起彼伏，核心是海岛蕴含了丰富的海洋资源、广阔的发展空间和重要的国家战略利益。山东共有海岛456个，海岛总面积111.2平方公里，岛岸线长561.4公里。海岛保护与开发对于推动山东经济新增长、打造山东半岛蓝色经济区重要而迫切。

一、海岛保护与开发对于实施国家和区域发展战略意义重大

海岛具有极为重要的战略价值，关系到国家权益、国防安全和经济发展。一是海岛是实施海洋战略的重要基地。海岛及其周围海域拥有丰富的空间资源、生物资源、港口资源和生态资源、文化资源、可再生能源资源、科学研究资源等，是经济可持续发展的物质基础。海岛既是我国扩大对外开放的“窗口”，走向世界的前沿，也是世界各国通向我国中西部地区的“岛桥”。良好的建港条件和区位优势，可带动外向型经济，有利于参与经济全球化发展。二是海岛是国防安全的天然屏障。由海岛组成的岛弧或岛链，恰如镇守海防的卫士，构成了我国海上的第一道国防屏障。如长山列岛、庙岛群山群岛、万山群岛和南海诸岛，都是现代化国防要塞。海岛是海军反击侵略和战略追击的前沿阵地，是海上永不沉没的“航空母舰”，谁控制了海岛，谁就能控制周围的海面、海底，谁就掌握了制海权、制空权，就能维护大陆的安全。三是海岛在维护国家海洋权益方面起着关键作用。根据《联合国海洋法公约》确定的领海和岛屿制度，海岛在确定国家领海基线，划分内水、领海、毗连区和专属经济区时具有关键性作用，直接关系到沿海各国管辖海域的划分、海洋法律制度和海洋权益的确立。四是海岛是维护国家生态安全的基本要素。海岛是是整体海洋生态系统的重要组成部分，保护海岛生态环境，是保持生态安全特别是海洋生态安全的根本需要。独立、没有或者较少人类活动干扰的海岛，保存了相对独立的原始自然环境和资源体系，是研究地质演变、生物进化、海洋灾害和生态平衡的天然实验室。

二、我国海岛保护与开发中存在的问题和矛盾突出

由于长期受重陆轻海等传统观念影响，我国海岛存在着重开发轻管理、重有居民海岛的开发与管理轻对无居民海岛的开发与管理、重海岛宏观上的战略利用轻海岛微观上的科学研究等问题。突出表现在：一是海岛开发秩序混乱。与陆地相比，海岛地理环境特殊，生态系统脆弱，但水资源短缺，交通不便，基础设施差，如果开发利用不当，将严重影响海岛经济社会的可持续发展。多年以来，由于海岛立法滞后，管理主体不明确，管理权分散，加之缺乏统一科学的海岛开发利用和保护规划，海岛开发特别是无居民海岛自主性、随意性粗放型开发较大，不仅造成了严重资源浪费，而且严重破坏了海岛生态系统。二是无序开发损害到国家权益。近年来，炸岛炸礁、开山取石等严重改变海岛地貌和形态的事件时有发生，影响我国测绘、测量工作的正常开展，极有可能改变我国领海基点位置，从而使我国丧失大片主权和管辖海域。部分开发活动与军事活动争抢海岛，有些海岛的开发利用活动造成军事机密的泄漏，干扰和影响军事活动，威胁国防安全。三是海岛归属争议引发用海纠纷。海岛归属争议广泛存在于各省、市、县(市、区)之间，争议双方在海洋开发活动中经常发生用海纠纷，甚至械斗，严重影响海洋开发秩序和社会稳定。如鲁苏之间的前三岛、鲁冀之间的贝壳堤岛、闽浙之间的七星岛等。四是海岛开发建设层次较低。由于缺乏切实可行的开发利用规划，致使无居民海岛的开发利用相当不均衡。目前开发程度较高的海岛绝大多数都是自然条件相对较好、离陆较近的海岛，但绝大多数海岛仍处于“沉睡”之中。由于受自然条件限制，海岛经济结构普遍比较单一，主要是海洋捕捞、海水养殖和海岛旅游，三次产业比例严重失调，海岛经济的自我调节和抵御风险能力较弱，不利于海岛经济的持续、快速、健康发展。五是海岛基础设施薄弱。海岛的码头、公路、电力、供水、通讯等基础设施还比较薄弱，教育、科技、文化、卫生等社会事业落后，制约了海岛经济持续健康发展。加强对海岛的综合保护、开发与治理势在必行。

三、应将海岛保护与开发纳入国民经济和社会发展规划

海岛作为我国经济社会发展中的一个非常重要的特殊区域，其保护与开发问题，不仅是资源开发与环境保护问题，而且还是关系到国家海洋权益的维护。进行海岛保护与开发，必须从战略高度、多视角、全方位来考虑，把海岛作为一个整体纳入国民经济社会发展规划，统一规划部署。一要大力实施《海岛保护法》。严格遵循海岛保护与开发基本原则，规范海岛工作管理体制，建立海岛保护规划、生态保护、开发利用以及监督检查制度，保护海岛及周边海域生态系统，合理开发利用海岛自然资源，维护国家海洋权益。二要建立统一协调的海岛综合管理机制。海岛特殊的地理、生态和资源环境，决定了不可能沿用陆地条块分割的管理模式。从世界海岛开发与管理发展趋势看，正在向综合、统一和协调方向发展。应顺应国际发展趋势，建立统一高效的海岛综合管理体制，以海洋行政主管部门为管理主体，建立起专业性的海岛管理队伍和科研机构，加强对无居民海岛的统一管理。三要统筹海岛开发利用和管理保护。要坚持海岛“保护优先”的原则，通过建立自然保护区，保护珍稀物种或典型生态，严格禁止改变水动力、损海岛自然属性的开发活动。打破海岛与陆域分割的二元结构，实行海岛与陆域经济统一规划布局，做到海岛与陆域产业统筹发展、基础设施统筹建设、生产要素统筹配置、科技人才统筹安排。四要实施海岛保护与开发特殊扶持政策。在当前和平与发展的主旋律下，对一些非战略性海岛，应当大幅度提高对外放水平，让海岛享受更加优惠的开放政策，实行自由经济区或自由港、自由岛政策；鼓励围绕海岛发展与保护提供基础设施和科技支撑。特别是在围绕海岛水电、风能、太阳能、海水淡化和海水综合利用等科技支撑上，给予项目资金支持，并对取得创新和重大突破的项目给予奖励；国家应加大对海岛基础设施和社会公益事业的投人，把海岛建设成名副其实的对外开放的窗口和前沿阵地。五要加强对海岛保护与开发宣传。教育社会公众摒弃传统海洋观念，提倡和树立海岛国土意识、海岛权益意识、海岛安全意识、海岛资源意识、海岛环境意识、海岛经济意识、海岛综合管理意识、海岛可持续开发意识以及科技支撑海岛开发与管理意识等。形成全国人民关注和重视海岛的氛围。

(2009.7)