建立我国海上溢油应急体系专项基金刻不容缓

国家海洋局北海环境监测中心 高振会

发生海上溢油事故之后，首要的工作是开展应急救助和清污行动。建立溢油应急反应体系，有助于从源头上控制溢油污染，尽可能地防止或减弱溢油事故对海洋环境资源的危害。溢油应急反应体系的有效运行，需要得到充足的资金保障。鉴于我国的实际情况，我们认为，为海洋溢油应急反应体系建立专项基金刻不容缓。

一、溢油应急反应体系急需资金保障

目前，我国已建立了较为完善的海上船舶溢油应急体系，包括中国海上船舶溢油应急计划、海区溢油应急计划和港口污染应急计划、船上污染应急计划、油码头和设施的污染应急计划。海上船舶溢油应急体系的建立和污染应急计划的实施，大大提高了对海上船舶溢油事故的应急反应能力，减轻了突发性溢油事故对海洋环境的污染损害。

然而，由于我国维持溢油应急反应体系、配置和维护溢油处理设备的经费严重不足，应急监视监测、清污行动缺乏稳定的资金来源，极大地影响了应急救助和清污作业的积极性。溢油应急反应体系中负有职责的相关部门和单位，要为不时发生的溢油事故支出高昂的溢油应急费用，事后却得不到及时的偿付，导致这些部门因缺乏资金保障而难以充分履行其职责。且当发生无主溢油事件时，在肇事者不能明确的情况下，相关部门垫付的应急处置费用没有追偿的对象，最后只能由国家财政进行有限的补偿。国家在其海域受到溢油污染、国家利益遭到侵害时，还要用纳税人的钱去支付本应由肇事者和获得高额利润者承担的费用，显然是不合理的。国家财政为溢油应急、清污费用的偿付提供担保，若成为经常性项目，将对现行的税收制度造成危害。

有关溢油应急反应体系的资金保障，在我国现行立法上欠缺明确规定。目前，我国在全国范围内接受《1971年设立国际油污损害赔偿基金公约》及其1992年议定书还有一定困难，当务之急是建立国内的溢油损害赔偿基金，在本国法律上完善海上溢油损害赔偿责任机制。1999年12月25日通过的《海洋环境保护法》仅对我国建立油污损害赔偿机制做出了原则性规定，1983年12月29日公布的《防止船舶污染海域管理条例》中存在与上位法相抵触的规定（第12条、第39条），亟待修改。而且，我国财政部和交通部于2003年联合起草、目前正呈送国务院的《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》亦因其适用范围限于船舶油污损害赔偿，且以事后补偿为主，其规定的国内船舶油污损害赔偿基金仍不能为我国溢油应急反应体系提供全面的、及时的资金保障。

为确保应急救助、清污作业的费用及时得到偿付，提高溢油应急反应能力和效果，支持和鼓励清污行动，我国应参照国际上的先进经验，建立海上溢油损害赔偿责任机制，为溢油应急行动提供长期、稳定的财政支持。

二、美国溢油赔偿责任信托基金的先进经验

世界上大多数国家通过缔结或者参加《1971年设立国际油污损害赔偿基金公约》及其1992年议定书，加入国际油污损害赔偿基金，解决超出船东责任限制的损害赔偿和费用偿付。不过，根据上述基金公约，国际油污损害赔偿基金只对船舶油污损害的受害人提供事后赔偿，并不先行支付船舶油污事故应急反应费用，这不利于鼓励和帮助负有应急职责的相关单位对重大溢油事故及时做出应急反应。而且，《1971年设立国际油污损害赔偿基金公约》及其议定书仅适用于船舶造成的溢油污染，未考虑因石油设施破损及其他原因溢油造成的溢油应急措施、费用及油污损害赔付。

由于《1971年设立国际油污损害赔偿基金公约》及其92议定书中油污基金的使用有一定的局限性，美国政府为了给大规模的溢油应急行动提供及时的财政支持，并为制定溢油应急计划和科研开发提供资金，确保溢油应急的时效性，没有加入基金公约，而是根据本国的实际情况，通过制定《1990年油污法》，设立了一项10亿美元的溢油赔偿责任信托基金。溢油赔偿责任信托基金的一大特色是，其具有先行支付溢油应急反应费用的功能，被称为“应急资助”或“溢油反应资助”。发生溢油事故后，国家污染基金中心将派遣事故处理小组前往现场处理有关事宜。事故处理小组将与溢油应急反应现场协调员密切配合，全力支持他们的工作，国家污染基金中心每天24小时管理溢油赔偿责任信托基金的支出，确保及时地为“应急基金”提供资金支持。“应急基金”只提供给联邦现场协调员，而联邦现场协调员的职责是对油类排放或者油类排放的重大威胁事故立即做出反应，监控责任方迅速采取有效的清污行动。

三、我国急需为海上溢油应急反应体系建立专项基金

多年来，我国也一直在探讨如何建立中国的船舶油污损害赔偿机制和船舶油污损害赔偿基金，然而，这项工作却进展缓慢。究其原因，存在国情特殊性、各方面的利益关系需要协调等众多问题。而全面建立我国的海上溢油损害赔偿基金并保障其有效运行更是一项复杂的系统工程。关于基金的赔偿范围、基金的使用（分配顺序、时间）等方面都还需要认识上不断统一、操作上探索、推敲。现实情况是，海上溢油事故频频发生，负责应急处置的单位每年垫付的大量应急监视监测、清污费用常常得不到补偿，以至于出现“谁清污谁吃亏”的现象。近年来，相关部门为履行国家赋予的职责，积极开展应急处置工作，但是由于没有专项资金的支持，应急费用大部分由相关单位垫付，在一定程度上给这些单位其他业务的正常开展造成了资金上的压力；资金周转困难使应急工作陷入被动局面，而应急不及时导致溢油污染扩大，海洋环境质量下降。如此恶性循环，挫伤了有关部门的工作积极性，损害了国家利益，严重影响着应急反应体系本应发挥的控制溢油污染的效果。

为了尽快缓解、改善我国目前在维持油污应急反应系统、配置和维护溢油处理设备上经费严重不足的状况，提高应急反应能力和效果，应当为我国海上溢油应急反应体系建立专项基金。这是我国溢油损害赔偿基金全面建立、运转之前的紧迫任务。

四、我国海上溢油应急反应体系建立专项基金的基本思路

拟建立的海上溢油应急体系专项基金（以下简称“应急专项基金”）适用于为减少因船舶碰撞、石油运输、石油开采、储油设施破损以及其他原因溢油造成的海洋环境污染所采取的措施及预防措施的费用，包括清理油污、海洋环境质量应急监视监测以及溢油应急的研究与科研开发等各项费用。

资金方面：可考虑建立多元化融资机制，采取对各大石油公司、船务公司等存在溢油风险及潜在风险的实体按照年产油量、年水上石油运输量或年岸上储油量摊款，国家投入一定份额的基础资金，向溢油责任方追讨清污费及海洋环境违法行为的罚款和违法所得、海洋环保捐款等多种形式筹措资金。

管理方面：在国家财政、审计部门的监督下，根据《海洋环境保护法》规定，在行使海洋环境监督管理权的部门，设立海上溢油应急体系专项基金管理中心，具体负责应急基金的财务管理、筹集、使用等相关工作。

应急专项基金将依据成立时的法律文件获得法人地位，基金管理中心具有征收摊款的权利，同时负有偿付其适用范围内的溢油应急监视、监测、清污费用的责任。发生溢油事故时，先由应急专项基金向实施海上溢油应急救助的单位偿付应急监视监测、清污等费用。以便及时、有效地开展监视监测、清污等应急作业，再由应急专项基金参加溢油损害赔偿基金的事后补偿。

应急专项基金因其目标明确、内容集中，可以尽快设立、实施。如前所述，我国国内溢油损害赔偿基金应先行支付溢油应急反应费用，而应急专项基金为海上溢油应急反应体系提供的资金支持正是国内溢油损害赔偿基金“先行支付”功能的体现。如果将来的实践证明，应急专项基金运作方便、偿付及时，我国政府可以考虑长期保留这一专项基金，并明确其相对独立的法人地位，协调好专项基金与溢油损害赔偿基金的关系。应急专项基金实质上是将溢油损害赔偿基金中“有关预防措施的费用”单独确立为一项基金，对根据海上溢油污染事故应急计划所采取的应急行动提供必要的资金支持，以保障在事故发生地依法进行海洋环境监督管理的部门按照溢油应急计划立即开展有效的应急救助、清污作业。这一专项基金的尽快建立、运行，既可满足我国海上溢油应急反应体系急需资金保障的迫切需要，也可为我国溢油损害赔偿基金的建立、实施积累经验。

摘自《中国海洋报》第1519期