国家海洋局海洋咨询中心潘主任和山东省海洋与渔业厅侯厅长共同为省海洋咨询中心揭牌，标志着山东省海洋管理技术服务体系建设迈入了一个新阶段。为继续推进山东省海洋管理的法制化、规范化、科学化，笔者就海洋规范化管理以及规范海洋环评、海域论证工作，强化专家库管理，促进海洋科学化管理提出如下几点意见：

一、山东省海洋法制化、科学化和规范化管理的基本情况

近年来，全省各级海洋行政主管部门在国家海洋局的大力支持下，紧密围绕省委、省政府提出的建设海洋经济强省的战略目标，坚持以科学发展观统领海洋综合管理，坚持依法行政、规范管理，坚持用“两个提升、三个创新”推进海洋综合管理工作。海洋管理法制化水平显著提高，海洋开发秩序显著改善，海洋环境保护工作力度显著增强，海洋综合管理的工作地位显著提升。海洋综合管理和海洋资源开发已经成为沿海地区经济和社会发展总体布局中的重要环节，提升了海上山东建设的战略地位，有力地促进了半岛城市群、港口群、半岛制造业基地和生态省建设的实施，有力地促进了海洋经济又好又快地发展。

(一)立法先行，海洋管理法制化建设取得重大突破。《海环法》、《海域法》颁布实施后，我省紧跟海洋开发、保护与管理的新形势，把海洋法制建设作为海洋管理工作的切入点，立法先行，实施重点突破。我们在全国率先出台了《山东省海域使用管理条例》，划分了沿海地方政府海域使用审批权限，并制定了《山东省海域使用金征收管理办法》。《山东省海洋环境保护条例》的出台，也为国家《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》的出台提供了实践依据。随后，针对海洋开发、保护与管理过程中的核心环节，着眼于开发与保护、利用与储备，山东省又陆续对海域使用申请审批、海域使用权证书管理、海洋功能区划报批、使用金征管、使用金减免、海域使用论证管理、海洋环评管理、评审专家库管理、海域使用权价值评估、海洋生态修复治理、海洋灾害应急防治等进行了规范，初步建立起了具有山东特色的海洋管理法规框架。另外，海域使用审核小组会审和厅长办公会审核制度的建立，从制度上保证了海洋管理的集体研究、民主决策。近年来，我们通过审核小组会审，否决或搁置填海项目6宗，涉及填海面积200多公顷。

(二)坚持科学管海，海洋科学化管理成果丰硕。海洋功能区划、海洋环保规划是尊重海洋自然规律，确保海洋资源节约、环境友好的重要依据。山东省一直把实施海洋功能区划、海洋环保规划，作为依法推进海洋国土资源的有序开发、科学保护、可持续利用，促进海洋经济又好又快发展的关键环节来抓。目前，全省海洋功能区划、海洋环保规划整体进入报批阶段。省市县三级海洋功能区划、海洋环保规划体系的建立，为调整海洋产业结构布局、规范海洋开发利用活动、保护海洋生态环境提供了科学依据。各级政府在海域审批时，把项目用海是否符合海洋功能区划作为首要条件严格审核。几年来，全省依据海洋功能区划否决了10余宗不合理的用海项目，对10余宗违背海洋功能区划的项目用海，要求用海单位依据海洋功能区划另行选址。威海、青岛、烟台、日照等市还依据海洋功能区划，实施了市区毗邻海域产业调整计划，维护了海洋功能区划的权威性。

(三)规范管理标准，海洋规范化管理成效显著。几年来，山东省海洋与渔业厅在规范管理上下了一番真功夫。2004年底，省召开海域使用规范化管理会议，对海域使用论证市场进行了整顿，并建立了一整套行之有效的管理制度。比如制定了海域使用论证管理办法，对海域使用论证的范围、论证内容、资质单位选定、论证评审等内容进行了全面规范。建立了海域使用论证评审专家库，海域使用论证评审由专家库随机抽取专家组成评审组，保证了评审工作的公平、公正；在全国最早引入了海域使用论证外业调查跟踪监督制度和专家评审个人意见存档制度，有效保证了海域使用论证和专家评审工作的科学严谨和客观公正。为促进海域资源的市场化配置，维护国家海域所有权收益，海域使用权招标、拍卖、出让、流转、价值评估制度的建立，既合理地提高了海域使用金征收标准，有效维护了国有海域使用权收益；又通过提高填海项目的“经济门槛”，在一定程度上遏制了围填海项目过快、过多、过大的趋势。

二、正确分析我省海洋管理新形势，认真对待存在的矛盾

全省海洋经济工作会议明确提出了建设海洋经济强省的战略目标，省九次党代会也把发展海洋经济作为富民强省战略的重要增长点。但从山东省海洋综合管理工作的现实情况看，海洋管理与国家和全省海洋经济可持续发展的内在需求，与海洋生态保护的迫切需要，与构建和谐海洋，保持沿海地区经济社会又好又快发展还不十分适应，与海洋综合管理的科学化、法制化、规范化的总体要求还有相当大的差距。海洋综合管理在经济调节、资源配置、宏观调控中的作用还没有得到充分发挥，在管理理念、管理机制、管理措施上与科学发展、和谐发展、率先发展还有较大差距。具体来说：海域使用开发秩序虽有明显改善，但在部分地区的重点项目建设中，边干边批、少批多用、有法不依，执法不严的现象仍时有发生；海洋功能区划的权威性、时效性、科学性与地方海洋经济发展、招商引资用海的现实性矛盾越来越突出；海域使用规划尚未出台，填海面积的合理性矛盾显现；在以港兴市、发展临海临港工业的城镇经济发展模式下，渔业成为弱质产业，渔民失海问题日趋严重；海洋环境恶化的趋势没有得到根本改善，海洋生态环境问题已经影响了海洋经济的可持续发展；重大海洋自然灾害、海洋污染损害事件的应急处理机制、污染损害的科学评估机制、海洋生态补偿、赔偿机制尚未完全建立等。这些问题归结起来，基本上是政策法规、区划规划、经济发展模式、执法监管方面的问题。对这些问题的认识，我们是十分清醒的，整治、改进的力度也是大的。随着政策法规的不断完善，规划区划的修订，宏观调控力度的加大，执法监管的强化，这些具体情况将得到有效解决。

但是，对海洋环评、海域论证资质管理、技术市场、专家评审过程中的问题，往往缺乏充分的认识和足够的重视。而这些问题很可能导致我们的海洋管理在科学化、规范化上出问题、摔跟头，需要引起我们特别的重视。目前山东省海洋环评、海域论证市场的问题主要表现在：

(一)海洋环评、海域论证市场竞争秩序亟待规范。海域使用论证既有技术性、服务性，也有市场性、盈利性。在技术市场有限的情况下，有些资质单位不是在提高自身技术水准和服务质量上下功夫，而是一味大打价格战。按照国家规定的收费标准，一般规模的填海项目，海洋环评、海域论证收费分别在20万～40万元。但我们经常发现，20公顷以上的大型填海项目，有些单位不到10万元就敢承揽海洋环评和海域论证，国家制定的收费标准、技术标准和技术规范统统置之脑后，学术声誉、市场信誉全然不顾。再如某一将近50公顷的超大型填海项目，海域论证投标价格从20万元到120万元不等，跨度之大令业主单位困惑不已，甚至公开质询我们海洋部门技术论证收费的合理性。

(二)海洋环评、海域论证技术水平良莠不齐。国家为了规范海洋环评、海域论证技术工作，制定了海洋环评、海域论证报告书编写大纲，国家和省里也对外业调查、调查项目、资料收集等技术环节作出过明确规定。但这些制度没有得到认真贯彻落实。有的单位不按编制大纲要求行事，随意简化核心论证环节，偷工减料；对一些填海面积较大，对资源环境影响较大，用海矛盾比较突出的项目，有的单位不进行或不认真进行外业调查，不坚持核心数据实测；有的报告依据或引用的生物、化学、环境等资料时效性较差，有的甚至是10年前的数据，科学性较差；更有甚者，有的单位缺乏技术力量和技术装备，闭门造车、生搬硬套、抄袭拼凑，有时连抄袭其他的报告的错别字都不改。

(三)超越资质等级承揽海洋环评、海域论证业务的现象时有发生。国家明令禁止资质单位超越资质等级承揽环评、海域论证技术服务，明文规定超越资质等级承担的环评、海域论证工作无效。但仍有不少较低资质等级的论证单位，在自身技术力量和仪器设备欠缺的情况下，贪大求多，小马拉大车，热衷于利用各种关系超越资质等级承揽业务，随后再与符合资质等级的单位合作。这种行为不仅自身违规，丧失市场信誉，而且也严重损害了海域使用申请者的利益。

(四)借用环评、论证资质和个体户式的组织形式还依然存在。有些资质单位内部管理松懈，为了收取一定管理费，放任其他不具有论证资格的单位和个人借用本单位资质，而对参与人员、技术水准一概不闻不问；有些资质单位为了创收，允许本单位未持有上岗证件的“个体户”或“草台班子”式的工作人员从事市场开发。这两种组织形式，不仅技术水平和市场信誉得不到有效保证，也很大程度上助长了无序竞争。

(五)专家评审过程中出现不正之风。从2002年《海域法》实施以后，省厅一直坚持海洋环评、海域论证评审专家由省厅邀请。但随着海洋环评、海域论证市场的扩大和竞争的加剧，评审过程中也出现了新的问题。有些专家本身也参与海洋环评、海域论证市场服务，今天你评我的项目，明天我可能评你的项目。时间一长，大家就形成一种心照不宣的默契，这次我对你高抬贵手，下次你对我也会手下留情。如果任由这种不正之风蔓延开来，海洋管理的科学性根本无从保证。

从目前情况看，上述问题已经比较突出，并带有一定的普遍性。如果放任自流，必然再次引起省内海洋环评、海域论证市场的混乱，必然会导致海洋环评、海域论证工作流于形式，这些问题必须下大力气迅速整顿。

三、今后一段时期海洋综合管理工作的思路

今后一段时期，山东海洋经济发展升温，新一轮海洋开发热正在酝酿发展之中，可以预测山东的海洋资源环境压力将进一步加大，开发与保护的矛盾将更加突出。与之相对应，山东的海洋管理地位和作用也进一步凸现，经济社会发展将对海洋综合管理提出更高的要求。在这种大前提下，山东的海洋综合管理工作要紧紧围绕建设平安和谐海洋，建设海洋经济强省的目标，按照“创新管理理念、规范管理标准、延伸管理内涵、强化管理意识”的管理工作思路创造性开展工作，把海洋综合管理的科学化、法制化、规范化推向新阶段。

(一)创新管理理念。一是牢固树立科学发展的理念。海洋综合管理应当正确处理好眼前与长远、局部与全局、开发与保护、利用与储备的关系，依法管海，科学用海，推进海洋国土资源的有序开发、科学保护，从而保障海洋经济的全面、协调和可持续发展。二是牢固树立环境优先的理念。必须高度重视海洋生态环境因素在经济和社会发展大格局中的地位和作用，牢固树立生态环境也是生产力的观念，坚决制止以牺牲海洋生态环境为代价来换取经济发展的错误做法，加强海洋生态保护、污染防治，提高海域资源利用率，建设资源节约型、环境友好型海洋经济。三是牢固树立好字当头，又好又快的理念。要紧密配合国家宏观调控政策，支持和保障能源交通类基础产业、高新技术产业、公益事业项目用海，严格控制房地产以及形象工程、面子工程用海，禁止高消耗、高污染、高排放的粗放型产业用海，优化海洋产业结构，真正体现有保有压，促进海洋经济又好又快地发展。四是牢固树立和谐发展理念。海洋经济涵盖了多个产业经济，我们倡导在和谐的大背景下共同开发、和谐双赢。近年来，一些地方用海矛盾突出，引发了一些群访事件，影响了经济发展和社会稳定。政府主管部门、用海单位都要关注这些热点，注意化解矛盾，不要激化矛盾，尽量减少群访事件的发生，建设平安海洋。海域使用审批要坚持两个“一票否决”，一是海洋功能区划的一票否决，二是渔民等相关利益补偿的一票否决。渔民是弱势群体，海域是他们生存和发展最重要的生产资料，渔业拆迁补偿是否到位应该作为是否进入审批程序的先决条件。

(二)规范管理标准。海洋综合管理的标准化重点集中在以下几个方面：一是围绕海域使用管理，需要进一步制定完善区划规划编制报批、海域使用权招标拍卖、海域使用权流转、海域使用金减免、海域使用施工监测和竣工验收、海域使用论证等管理办法。围绕海洋环境的修复保护、污染控制，应尽快制定和完善重点生态防控区(养殖区、海水浴场、入海河口、生态敏感区)监视监测、海洋资源和生态修复、海洋生态补偿、海洋防灾减灾和应急救援、海洋和海岸工程环境影响评价等管理办法。二是要在海洋综合管理的内部审批管理程序上讲标准化。要规范受理登记、现场踏勘、海籍调查、审核报批、档案管理等项工作，严格按照规定的时限、程序进行海洋行政审批。三是逐步探索重点海域污染控制标准化。要深化重点海湾、养殖区、入海河口、生态敏感区环境容量的研究，逐步建立总量控制制度和达标排放制度。此外，还要逐步建立环境功能区划标准。

(三)延伸管理内涵。当前，延伸海洋管理的内涵主要集中在以下几个方面：一是将海域开发的全过程纳入监管。海域资源的稀缺性、海洋环境的脆弱性和不可逆转性都决定了对待围填海类工程必须坚持审慎的态度，不但在论证报批阶段要科学决策、民主决策、依法决策，而且在施工过程中也要加强施工监测和竣工验收；不但要对围填海工程的位置、面积进行监管，而且也要对施工工艺、施工技术进行监管。二是积极探索海洋生态资源补偿机制。目前，虽然大部分围填海项目事先都与利益相关者达成了征用补偿协议，但围填海区域国有自然资源的损失，以及围填海对海洋生态环境的损害补偿却陷入管理空白。今后，在围填海项目的海洋环境影响评价报告和海域使用论证报告中，要体现自然资源和生态环境损失补偿的内容，并最终建立相关的生态资源补偿机制。同时，要健全有关法规和配套制度，使生态补偿更具合法性和可操作性。

(四)强化管理意识。一是强化依法行政的意识。当前海洋管理过程中，仍有个别地区置法律、法规于不顾，对土地审批过程中的惨痛教训也置若罔闻，越权审批、化整为零、分散报批、坐收坐支、截留挪用等违法行为仍然存在，有些地区还出现了通过抢先立案、从轻处罚来大搞地方保护的违法行为，对此类违法现象的直接责任人和负有领导责任的工作人员必须依法追究责任。其次，依法行政是指执法必严、违法必究。这就要求我们在管理过程中，严格执行法律、法规，对于未批先建、边批边建、少批多建、污染损害、炸礁采石、盗采海沙等违法事件，必须依法严厉查处。二是强化服务和大局意识。海洋综合管理必须自觉地置身于宏观经济发展的大局中来开展工作，继续保持和发扬良好的工作作风，寓管理于服务，以服务促管理，真心实意地为海洋经济建设、产业结构调整、渔区社会稳定出主意想办法，用促进海洋经济建设的实际行动来赢得沿海各级党委、政府、用海行业的拥护、支持。

四、加强海洋工程海洋环评、海域论证工作的几点意见

在目前国家实行最严格的土地保护政策和进行经济宏观调控的大背景下，建设用地指标成为难题，有些地区甚至已经无地招商。不少地区为了大港口、大招商、大工业、大开发的需要，向海洋要土地、要空间已经成为沿海地区共同的政策趋向，海洋行政主管部门面临的“填海热”的压力空前增大。在这种情况下，既要满足海洋经济、海岸带经济的发展需求，又要保持海洋资源与环境的可持续发展，就必须加强海洋规范化管理，必须加强对海洋环评、海域论证的监管，用严格的程序、科学的机制来把好关。否则，海域开发就很容易出现失控。

(一)建立健全海洋环评、海域论证资质单位的考核诫勉制度，严格市场准入。各海洋环评、海域论证资质单位要严格按照国家海洋环评、海域论证资质管理的规定，在加强内部管理、提高技术水平、加强装备建设上下工夫。最近，国家海洋局建立了海域使用论证工作举报制度，重点监督出借、转让资质证书，超越资质等级承揽业务，用虚假数据编制报告等违规行为。下一步，省厅要结合这项制度的贯彻落实，对省内海洋环评、海域论证资质单位进行考核，既包括对资质使用管理、项目管理和技术审核制度的考核，也包括对从业业绩、技术力量、持证上岗和仪器设备的考核。对那些内部管理混乱，不遵守国家法律法规，技术力量和仪器设备严重缺乏的资质单位，要通过行政手段限制其在省内开展海域使用论证业务，利用每年资质年审进行达标考核，动态管理，对违规和不称职的按管理权限，建议国家取消其海洋环评、海域论证资质。

(二)严格执行海洋环评、海域论证技术标准和技术规范，提高环评、论证的科学化水平。各资质单位一定要秉承实事求是、科学严谨的原则，牢固树立对本单位负责、对海洋行政主管部门负责、对国家海洋事业负责的观念，把技术水平和学术声誉放到第一位。严格按照国家和省制定的论证技术标准、技术规范开展工作。认真执行环评、论证大纲报批制度、外业调查提前申报和现场监督制度。今后省内对超过1公顷的填海项目，原则上都要通过数值模拟形式对水动力、岸滩蚀淤和泥沙运移进行定性和定量分析。

(三)严格执行国家收费标准，规范海洋环评、海域论证市场秩序。海洋环评、海域论证技术服务是各单位重要的经济收益来源。国家建立海洋环评、海域论证制度很不容易，大家都是“以海为生”，一定要倍加珍惜、共同维护同业市场，把这块“蛋糕”做大、做实。我们倡导、鼓励公平有序竞争，反对以竞相压价的形式进行恶意竞争，更反对相互拆台、相互诋毁。各海洋环评、海域论证资质单位开展竞争的重点应该着眼于拼技术、拼服务、拼管理，在收费价格上必须执行国家规定收费标准。

(四)各海洋环评、海域论证资质单位要做奉公守法的典范。各海洋环评、海域论证资质单位同样负有维护国家法律法规尊严的义务。近年来，我们也发现一些环评、论证资质单位为了抢占市场，一味迎合用海业户，有意歪曲海洋功能区划，掩盖用海性质和面积，报经不具有审核权的海洋行政主管部门进行评审，这些都是违法违规行为。今后，各资

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