一、认清全国海域管理形势，客观分析山东省海域管理现状，正视面临来自方方面面的挑战 《海域法》的颁布实施，使全国海域管理工作掀开了新的一页。国家和沿海兄弟省市空前重视海域管理工作，创造了一些新经验。几年来，在各级海洋行政主管部门的共同努力下，我省海域管理工作取得了很大进展，也创造了很多好的经验，曾经多次受到国家海洋主管部门的表扬。但总体上仍处于上路阶段，离规范化、科学化和法制化的总体要求还有相当大的差距。国家对山东期望值很高，兄弟省市与时俱进，我省海域管理工作面临严峻挑战。尤其是海域管理工作中还存在一些突出问题。主要表现在：

一是《海域法》的宣传力度需进一步加强，海洋国土意识有待进一步提高。经过我们几年的努力，海域开发利用的“三无”状态得到初步扭转，但总体上重开发、轻管理，重效益、轻保护的社会观念还相当普遍，依法开发蓝色国土的意识亟待提高。部分单位依法用海的观念不强，重大海岸工程项目是推进海域使用三项制度的难点。

二是海域使用管理配套制度建设滞后。《海域法》的出台，依法确立了海域使用管理的多项法律制度，对海域使用管理提出了更高、更严格的要求。山东省现行的一些管理制度与海域管理的法制化要求已经很不适应，不仅表现在海域审批权限的划分上，部分规章和地方性法规与《海域法》和国务院办公厅36号授权文件不一致，这是新旧规章、法规衔接期间的正常情况，但地方立法滞后的矛盾相对突出，影响了统一性和严肃性。另外海域使用申请审批程序、使用权证书管理、海域使用金征管体制等一系列配套制度都需要尽快做出新的调整。

三是海域确权审批工作尚需规范。在《海域法》出台之前，省厅基于“先管起来再说”的指导思想，鼓励市、县快速上路，在取得明显成效的同时，也造成了指导、监督管理不够，出现了越权审批、化整为零、分散报批等违规现象。据初步统计，几年来全省出现越权审批用海高达60多宗，个别地区对应由上级审批管理的项目大包大揽，对下级越权审批睁一只眼，闭一只眼，放任自流、隐瞒不报，造成工作被动，损害了海洋部门整体形象和依法管海的社会形象。

四是尚未建立有效的海域使用金征管体制。目前我省海域使用金征管实行海洋部门代收，全额纳入财政专户，年终财政体制结转的方式。应该说，这是财政部门对我们的极大支持和信任。几年来，我们自己说累计征收海域使用金四五千万元，但国家和省财政几乎没有见到什么钱，这对财政部门、国家海洋局和省厅都不好交待。通过去年省厅和财政厅联合检查，我们发现主要存在两方面的问题，一方面，财政体制结算渠道不顺，无法及时结转、拨付使用，有的地市财政部门海域使用金入了金库，如同进了保险柜，既不上交，也不下拨，影响了主管部门的积极性和海域使用金的收取。另一方面，不使用专用收据、坐收坐支、截留挪用、擅自减免的问题时有发生，并且有的已经引起财政和监察部门的关注。

五是海域使用管理的执法监督体制有待加强。海域使用管理与海洋监察执法密不可分。尽管全省各地基本上依托渔政队伍建立起了海洋监察执法体系，但整体上讲，渔政管理走上了依法管理的轨道，海监管理还形不成有效的管理体系和审批管理与监察执法有机结合的管理机制。一方面，一些市、县虽专门成立了相对独立的海监队伍，但由于种种原因，关系不顺，职能没有很好到位。另一方面，多数市、县由于人员编制和事业经费一直没有落实，影响了海域执法管理。目前大部分地区仍然没有形成一种关系顺畅、职责明确、反应迅速、执法有力的海洋监察执法体系，海监队伍还没有真正成为依法推进海域使用管理工作的坚强后盾。

六是海域使用管理的技术支撑体系薄弱。海域使用管理是一项系统工程，离不开海域使用论证、海域测量、环境影响评价、海洋工程勘察设计、海域资产评估、海洋功能区划以及海域使用管理信息系统的支持。目前我省在这些方面的建设工作还刚刚起步，还没有培植起自己的技术支撑体系，仍主要依赖于国家驻鲁单位，这与我们海洋大省的地位是极不相称的，也是不符合海域使用管理发展需要的。另外，大比例尺海洋功能区划工作，厅党组非常重视，各地做了大量工作，但至今仍有部分地市没有上报，拖了全省后腿，直接影响海域科学合理开发使用。海洋主管单位的业务部门海域测量设备、交通工具等基础手段有待加强。

七是海域开发不稳定的因素增多，信访案件有增无减，边界纠纷突出。近年来，海域使用纠纷、群体性上访事件屡见不鲜，仅2001年省厅就接待各类海域使用信访事件40多起，有些还引起省领导的高度重视。这其中除了一些刑事案件外，大部分是人民群众对海域使用管理制度的认识不到位，很大程度上是我们在确权工作中还存在一些问题，比如在浅海滩涂进行养殖用海确权没有充分顾及当地渔民的生存利益；在某些比较敏感、有争议的海域，没有把有关方面的协调工作做深、做细；在确权发证之前没有进行认真核测定位，致使海域确权边界出现交叉；在海域确权审批过程中透明度不高，存在个别徇私舞弊现象等。

二、进一步加强全省海域使用管理工作的几点具体意见

我想通过这次座谈会使大家进一步认清了全国海域管理的形势，看到我们面临的挑战和工作中存在的问题。目的是让上下的思想统一到“三个代表”重要思想上来，统一到国家有关规定上来，统一到宋厅长的讲话上来，使规范管理、依法行政达成共识，全省一个目标、一条心、一股劲，形成合力，凝聚力量，把我们的工作积极向前推进，不辜负领导的信任和期望。以上讲了我们管理工作中存在的一些问题，我们应该正确看待这些问题。海域管理是前无古人的，没有什么成熟的东西可遵循，有好多方面要摸着石头过河。从某种意义上讲，问题就是压力，对我、对大家都有压力。压力就是动力，就是我们工作要解决的重点问题。可以说《海域法》的颁布实施，为我们统一思想、统一步调、统一行动，全面推进海域使用管理工作提供了坚强的法律后盾，也提供了广阔的活动舞台。我们海洋行政主管部门一定要珍惜这一来之不易的法律成果，坚持依法行政、规范管理，扎扎实实地全面贯彻落实《海域法》，开创海域管理工作新局面。

(一)下大力气坚持不懈地搞好《海域法》的学习宣传活动。《海域法》的颁布实施，是海域开发由“三无”状态转变为依法、科学、协调、有序发展的分水岭，也是各级海洋行政主管部门依法行政，实施强有力海洋综合管理的强大武器。可以说，《海域法》就是我们海洋部门的“主心骨”和“护身符”，也是我们上上下下主管部门纳入政府序列的法律靠山。所以，《海域法》的学习宣传活动一定要不断深化、持之以恒、常抓不懈。既要注重我们自身内部的学习培训，提高执法素质；又要做好沿海群众的普法宣传工作，进村入户、上船下乡，使之家喻户晓、妇孺皆知；还要有计划地组织新闻媒体进行海域使用管理的专题报道，弘扬依法用海的典型，曝光违法用海的案例，为全面深入推进海域使用管理创造良好社会氛围。要通过学习，进一步解放思想，有效地开发海洋、管理海洋和保护海洋，加大海域使用三项制度的推进力度，积极搞好海域征用招标拍卖试点。今年以来及今后一段时间，国家及省里陆续出台了一些配套制度，各级要抓好学习培训，省厅准备举办海洋与渔业系统领导培训班，我已和宋厅长提出，准备组织七市地分管局长到南方海洋管理搞得好的省份考察学习。各地也要积极举办不同层面的培训班，全面提高海域管理队伍的整体素质。希望各地充分利用各种渠道，加大宣传力度，必要时年内或明年上半年建议省人大对海域管理进行视察。

(二)下大力气做好《海域法》的配套法规建设。省厅已按国家要求，将《海域法》配套法规建设纳入日程，省人大、省政府法制办非常支持，但还有许多工作要做。鉴于立法要有一个过程，近期要以规范性文件形式出台一系列文件。国办发[2002]36号文件是由国务院法制办、国土资源部、国家海洋局联合提请国务院下发的，朱总理、温副总理已经圈阅，性质上是根据《海域法》第十八条下发的授权文件，形式完全合法。其中50公顷以下填海类项目全部收归省级审批的意见是国土资源部坚持的，目的是吸取以往新增建设用地管理的教训，使填海造地同新增建设用地由省级以上人民政府审批相吻合。省政府的催办件7月中旬已到省厅，要求尽快拿出贯彻实施意见。上午守信厅长已作了用海审批权限划分初步意见的说明。我原想今年主要搞调研，理清工作思路，抓好学习培训，明年通过立法一并解决，现在看是不可能再拖了。当前，我们要尽快按照《海域法》和国务院办公厅36号授权文件，提请省政府重新划分沿海各级人民政府的海域使用审批权限，并参照国家若干配套制度，重新制定海域使用申请审批、海域使用金征收、海域使用权证书管理、海域使用权登记等一整套配套制度。对关于贯彻国办发[2002]36号文件加强海域使用审批管理的意见，大家站在不同角度，畅所欲言，提出了一些很好的建设性意见，省厅还要进一步修改，向省政府汇报。《海域使用申请审批管理办法》和《海域使用权证书管理办法》这次会后发给大家，希望各地回去后认真修改。按照宋厅长的要求，这次座谈会主要任务是学好《海域法》和国务院办公厅的通知，上下统一认识，统一思想，为政令畅通打好坚定的思想基础。

(三)依法规范海域确权审批工作。近几年来，海洋与渔业系统群体上访事件明显增多，海域使用纠纷也有增无减，其中造成这种现象的一个不容忽视的原因是海域使用审批失去严肃性，越权审批的问题普遍存在。各级海洋行政主管部门都要在规范审批上下功夫，要通过改革海域使用申请审批程序，严格控制海域使用权证书管理，规范海域使用的申请、核测、论证、评估、公告、审批和发证程序，坚决纠正和杜绝越权审批、分散报批、化整为零等违法审批行为。这次调整海域使用审批权限，省厅本着责权利相一致，全省“一盘棋”的思想，能放的坚决放下去，调动方方面面的积极性，分工不分家，强化整合和凝聚力量，树立海洋上下一致的整体形象。要十分注重确权发证过程中的协调沟通和核测定位等技术性工作，把推进海域使用管理同保持沿海地区经济发展和社会稳定紧密结合起来。在这方面各国家级、省级海域使用管理示范区要作出榜样。省里将配合国家加强示范区管理，对示范区进行定期检查。示范区必须严格按照国家海洋局、财政部印发的示范区建设意见的要求，进行达标示范，年终进行总结评比，好的给予奖励，对完不成任务的进行通报批评，直至出示黄牌。

(四)改革海域使用金征收管理体制。我省在确权审批和海域使用金征管过程中暴露出的一些问题，其中主要问题是现行海域使用金征管体制不完善。最近省财政厅鲁财监字[2002]10号文关于开展预算收入征管质量检查的通知，检查的主要内容有7条，与我们联系紧的有4条，主要指预算收入是否按规定的级次及时足额入库，有无错库、截留、转移、侵占、挪用、延压预算收入等问题。希望各地引起重视，保证不出问题。我们的工作离不开各级财政的支持，我们要自己尊重自己，取信于财政，主动给财政部门当好参谋和助手。省厅会后准备和省财政厅协商，从征缴入库、征收标准、分成比例、结转使用四个方面重新修订《山东省海域使用金征收管理暂行办法》，从源头上建立起运转协调、监管有力的海域使用金征管机制，并且会后加大征管力度，希望各地积极支持和配合。

(五)强化海洋监察执法。《海域法》的颁布实施，为海监队伍的发展壮大、发挥监察执法职能提供了难得的机遇。特别是国务院办公厅36号文件第一次明确提出“沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门及其所属中国海监机构要加大执法力度，整顿和规范海域使用管理秩序……”，这对海监队伍提出了明确要求。当前，各级海洋行政主管部门一定要充分发挥海监队伍的执法监督作用，搞好行政审批和监察执法的大合唱，建立定期巡回监察制度和举报制度，上下形成合力，加强联合执法，将违规用海作为检查重点，对情节严重的可通过新闻单位曝光，形成强大社会压力，使海洋监察管理真正到位，为全面推进海域使用管理工作保驾护航。

(六)加强海域使用管理的技术支撑体系建设。当前，要高度重视全省及沿海市、县大比例尺海洋功能区划的编制、报批工作，加快报批步伐，使海洋功能区划真正成为全省海洋开发活动的科学指南和海域确权审批的法定依据。各市一定要按照国家和省厅的要求，尽快完成功能区划报告、文本、图件、信息系统编制和制作，抓紧报省厅审查后，统一报省政府批准。要积极争取各级政府和财政的投入，改善海域使用管理的技术装备和工作环境。关于技术支撑体系建设问题，会上大家谈了许多很好的意见，会后将专题研究，要强化系统上下技术支撑体系建设，发展和壮大海域使用论证、测量、资产评估等技术服务队伍。全省海洋与渔业系统的技术单位也要解放思想、更新观念、转变作风、深挖潜力，积极投身于海域使用管理的技术服务市场。

(七)严格海域使用权证书的发放和管理。向海域使用者颁发海域使用管理证书，是国家对海域实施管理的具体体现，其发放的程序、条件和管理过程都可能对国家或者海域使用权人的利益产生影响。为此，严格管理海域使用权证书的发放，做好海域使用权证书管理是十分重要的，也是《海域法》的明确要求。对于新的海域使用权证书的启用和旧证换证工作，省里将在省府办公厅海域使用审批权限划分的通知下发后，对新证换发进行公告。新证使用将统一编号，严格按审批权限发证，要通过新证使用和换证工作，理顺发证程序，严格海域使用审批监督。各地要尽早做好海域使用证换证准备工作，对已发放的海域使用证进行登记造册，重新进行一次审核。各级海洋行政主管部门要借助新的海域使用权证书启用和换发工作，规范海域使用审批工作。

(八)加强海域使用审批中的廉政建设。各级海洋行政主管部门，在海域使用管理中掌握着国家对海域使用管理的政策和审批权，因此要重视进行海域使用审批的廉政建设教育，《海域法》实施后，海域管理已经与土地管理同等地位。土地审批过程中曾经葬送了许多同志，重大的职务犯罪往往离不开土地管理违法事实，我们从事海域管理的同志应该吸取教训。要严格按照审批权限和审批程序办事，特别是围、填海类工程项目，一定不能随意简化程序，随意减免海域使用金，切实杜绝越权审批和违规报批。各地要尽快成立海域使用项目审核委员会，建立运转高效的集体审查制度，确保海域使用申请审批的公开、公平和公正。

(九)关于海域勘界工作。全省海域勘界工作会议在日照召开后，各地认真贯彻，做了大量准备工作。试点县也已按要求做好各项试点准备工作。关于操作规程，陈延明副省长已签字，这个星期就能发下去。最近一段时间海域边界纠纷呈上升趋势，原因与勘界有关，也与越权发证有关，希望各地以稳定为大局，积极做好工作，保证勘界工作顺利进行。

海域使用管理是时代赋予我们的一项光荣而艰巨的任务，功在当代，利在千秋。我相信，在省委、省政府的正确领导和国家海洋局的大力支持下，省、市、县三级海洋行政主管部门通力协作，我们就一定能够克服困难、开拓进取，把《海域法》确定的各项制度和措施落到实处，为全面实施“海上山东”建设战略，建设海洋经济强省不断做出新的贡献。

2002年8月19日