国家海洋局南海海洋工程勘察与环境研究院 赵明利
中国科学院南海海洋研究所 施 平

海岸带综合管理是一个“自上而下”和“自下而上”相结合的管理过程，而来自于传统计划经济体制下的“自上而下”或“计划式”的管理方式表现出越来越强的不适应性和不匹配性，其深层次的矛盾也愈发突出。如何建立一种“自下而上”的海岸带综合管理模式？从20世纪90年代以来，一个同样基于全球化背景、注重协调和融合的理念——“管治”，日益风靡于西方，在我国学术界也引起了广泛的关注。

一、“管治”引入我国海岸带综合管理的意义

多年来，致力于管理研究的许多学者对“管治”的概念做了很多界定，但是一种比较普遍的看法认为：“管治”是在众多不同利益共同发挥作用的领域建立一致或取得认同，以便实施某项计划。与传统的以控制和命令手段为主、由国家分配资源的“统治”的治理方式不同,“管治”强调通过多种集团的对话、协调、合作以达到最大程度动员资源的统治方式,以补充市场交换和政府自上而下调控之不足,最终达到“双赢”的综合的社会治理方式。“管治”的实质就是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。

改革开放以来,沿海各地采取放权让利的政策,鼓励私人、半公共主体参与海岸带资源开发利用,利益主体日渐多元，利益关系日趋复杂，传统的管理方式在与海岸带社会、经济现状的衔接上已经明显表现出滞后和不适。另外，中国加入WTO之后，沿海地区的资源环境面临更大的压力，管理方式势必成为影响本地区发展的关键因素。管治理念的引入为我们完善管理方法提供了一个新思路。就西方国家海岸带综合管理而言，无论是在管理计划的编制，还是具体实施过程中都引入了专家咨询、相关利益团体、个人间的对话协商等，这在西方国家生态区保护、污染监测以及资源开发活动中有着大量成功的实例。由于管治在某些情况下具有无法替代的优越性，它对于我国沿海地区关系松懈而且拥有自主运作权的管理部门、以及彼此之间相互依赖而关系复杂的利益主体来说，当存在较大的空间与时间跨度，共同参加某些项目而又具有共同的利害关系时，管治便成为一种特别有效而适宜的调节方式。可以说，这一理论的引入对于完善我国海岸带综合管理具有积极的理论和现实意义。

二、区域海岸带综合管理模式的制度创新

管理机构的构建。结合我国社会文化传统以及地方海岸带管理现状，在不改变现行体制及不增加机构的前提下，构建一个具有较高组织协调能力的非政府性质的常设机构——海岸带综合管理委员会，负责监督或直接负责海岸带管理计划的编制、协调和实施,解决长期以来没有健全的计划编制机构和协调机构的问题。委员会主要由主席团、专职协调小组和监督执行办公室组成。主席团作为委员会的最高机构，由同等数目的政府组织和非政府组织的当选代表组成。专职协调小组主要由相关各方都能接受的中立的局外人士组成，小组应秉承公正、客观的原则对有关利益集团做出界定，并为他们创造一个沟通信息、协调矛盾、调解利害冲突的持续不断对话的环境，以帮助有争议的各方找到问题的灵活解决方案。监督执行办公室负责达成协议执行情况的监督检查工作。

管理计划的制定及应注意的问题。在海岸带详细调查的基础上，委员会作为领导机构组织所有的相关者共同制定海岸带综合管理计划，以保证满足每个层次的需求。该计划应基于区域发展战略和国家的长期政策，是各方利益相互协调并就管理问题达成的一致共识。为了保证计划的科学性和有效性，在制定过程中应按照“协调达成共识”的模式工作，组织利益相关方通过谈判就管理问题达成一致。管理计划的目标对于管理过程起着指导作用，不论是制定的短期目标还是长期目标，都应该符合当地实际。但是，管治不是万能的，主要问题是无法考虑政治权力的特殊性，过分地强调“自下而上”便减少了中央政府在主要问题上推行长期政策的合法性和可能性。因此，在强调地方为主的海岸带综合管理计划是合适的管理方法的同时，国家可以通过提供全国范围的方案和标准的形式进行参与，以使所有的地方计划和国家海岸带政策标准保持一致。

争议的解决。当各方存在冲突,协调小组通过调和、政策让步等手段仍然无效的情况下,可以提请主席团进行仲裁，依照法律强制实施。但在具体实践中，应慎用仲裁的作用，若使其成为迫使各方屈服的常用手段，就丧失了委员会存在的价值和意义。

计划的实施和反馈。计划中具体项目的规划、开发和管理的实施一般交由各政府职能部门负责，委员会监督小组负责计划执行情况的监督工作。在执行过程中，计划的监测和评估工作也应在委员会的统一协调和组织下有计划地开展，及时发现计划的不足并予以改进和完善。

管理模式有效运作的保障机制。首先，要加强和完善相关法制建设和制度支持，从法律上明确行政机关承担的义务和责任，公众、各类团体拥有的权利，并对各方参与海岸带管理计划的编制、审批、实施的形式和范围做出制度化保障。其次，从组织上讲，主席团成员应由各方推荐并通过定期选举产生，分别代表公众、政府以及私营机构三类群体，并使他们的力量保持均衡。委员会最高长官由主席团成员举荐,实行任期制。监督执行小组可以由公众、环保志愿团体组成，以保障监督的公正性和信息来源的广泛性。最后，管理委员会作为三方利益的代表，私营机构、政府部门以及社会团体都有义务和责任向委员会提供运作经费。另外，在为管理海岸带开发的海岸带综合管理筹集款项方面，国际组织和捐款机构起着重要的作用,委员会应该给予足够的重视并积极争取，作为资金来源的主要方面之一。

2007年2月1日