国家海洋局海洋环境保护司 司 慧 国家海洋局海洋发展战略研究所 刘家沂
为了解决海洋工程环境保护行政管理中存在的问题，推动《海洋环境保护法》的贯彻实施，根据《海洋环境保护法》的原则精神和基本制度，《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》（以下简称为《条例》）于2006年8月30日，经国务院第148次常务会议审议通过，自2006年11月1日起施行。从法本位的角度，《条例》的出台标志着海洋工程环境保护管理立法进一步实现了从原则化走向了具体化。
一、我国的海洋环境保护法制建设回顾
目前，我国关于海洋环境污染防治的法律、法规主要有：《海洋环境保护法》（1983年3月1日起正式施行；1999年12月25日进行修订，2000年4月1日正式施行）、《防止船舶污染海域管理条例》（1983年12月29日施行）、《防止拆船污染环境管理条例》（1988年6月1日施行）、《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》（1990年8月1日施行）、《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》（1990年8月1日施行）、《海洋倾废管理条例》（1985年3月6日发布并施行）和《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》（1983年12月29日施行）。
由此看出，我国海洋环境保护法制建设取得了很大成就。但与国际海洋环境保护立法的发展相比，仍有较大的差距。新修订的《海洋环境保护法》虽然为海洋环境保护事业的发展起到了举足轻重的作用，但是与其相配套的法规尚不完善，一些重要法律制度的规定较为原则，具体实施的操作性受到影响。基于这样一个大环境下，《条例》的立法工作被提上了日程，使海洋工程环境保护管理立法从原则化走向具体化有了可实践性。
二、《条例》的立法背景
十几年来，随着海洋开发活动的不断发展，各种类型的海洋工程建设越来越多，未来海洋工程将有更大的发展，一些海洋工程对海洋环境的污染破坏也将越来越严重，对此，1999年修订的《海洋环境保护法》，将现行法第三章“防止海洋石油勘探开发对海洋环境的污染损害”，修改为“防治海洋工程建设项目对海洋环境的污染损害”，对防治海洋工程污染建设项目损害海洋环境作了原则规定。
1999年修订的《海洋环境保护法》将过去几项行之有效的重要管理制度上升为法律制度，规定国家建立并实施排污总量控制制度；防控各类污染源对海洋环境的污染损害制度；对严重污染海洋环境的落后生产工艺和落后设备实行淘汰制度；海洋保护区即海洋生态保护制度；定期评价海洋环境质量，发布海洋巡航监视公报制度以及海洋环境法律责任制度。但是，修订后的《海洋环境保护法》也确实存在诸多问题，比如对 “海岸工程”与“海洋工程”的界定问题。
《全国人大法律委员会关于〈海洋环境保护法(修订草案)〉审议结果的报告》指出，鉴于考虑到“海岸工程”和“海洋工程”在实际操作时的复杂情况，需要由国务院另作具体规定。因此，为了更好地执行《海洋环境保护法》规定的各项制度，进一步加强对海洋工程建设项目污染损害海洋环境的防治工作，国土资源部（国家海洋局）在认真总结实践管理经验和广泛征求有关部门意见的基础上，起草并向国务院报送了该条例。经过国务院法制办等有关单位反复征求意见、认真研究和反复修改、实地调研、专家论证的过程，最终形成了《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》。《条例》的出台，从范围界定上、污染源分类的界定上，以及环境影响报告书的审批权限和程序等方面都作出了区别于海岸工程的法律规定，从而改变了过去混淆不清的局面，是从原则化到具体化的完善。
三、《条例》具体化的表现内容
对比1999年修订的《海洋环境保护法》中关于“防治海洋工程建设项目对海洋环境的污染损害”的规定，《条例》作出了针对性的具体规定。
针对《海洋环境保护法》第四十七条的规定，《条例》第五条、第八至十五条进行了完善。一是《条例》突出了海洋工程的选址和建设，更加具有针对性。二是《条例》首先确定了海洋工程环境影响评价制度为海洋工程环境保护管理的重要制度之一，然后从环境影响评价的原则，编制环境影响报告书的要求和主要内容，以及海洋工程环境主管部门的核准权、核准范围，听证会制度，海洋工程环境影响评价单位的资质审批等都作了细化的规定，具备了实践操作性。
针对《海洋环境保护法》第四十八条的规定，《条例》第十六、十八、十九条进行了完善。对建设单位和海洋主管部门针对海洋工程环境保护设施的申请验收与验收都限定了时间期限，要求建设单位在海洋工程投入运行的30个工作日前，向原核准该工程环境影响报告书的海洋主管部门申请环境保护设施的验收；海洋工程投入试运行的，应当在60个工作日内申请验收。海洋主管部门应当在30个工作日内完成验收。另外，《条例》还明确了分期建设、分期投入运行的海洋工程其相应的环境保护设施也应当分期验收的规定。
针对《海洋环境保护法》第四十九条、五十一第至五十三条的规定，《条例》第四章对污染物排放管理进行了完善。《条例》严格规定了禁止排放、限制排放、控制排放污染物入海的类型和标准，以及对海洋油气矿产资源勘探开发作业中产生的污染物的处置，和其应当安装的排放计量仪器。另外，《条例》还明确规定建设单位应当定期向海洋主管部门报告污染物的排放和处置情况。
针对《海洋环境保护法》第五十条第一款的规定，《条例》第二十八条进行了完善。《条例》规定进行海上爆破作业应采取有效措施保护海洋资源，应当设置明显的标志、信号，在重要渔业水域进行炸药爆破作业或者进行其他可能对渔业资源造成损害的作业活动，应当避开主要经济类鱼虾的产卵期。
针对《海洋环境保护法》第五十条第二款、五十四条的规定，《条例》第五章对此进行了提升和完善。《条例》将勘探开发海洋石油编制溢油应急计划，提升为海洋工程在正式投入运行前就应当制订防治海洋工程污染损害海洋环境的应急预案。《条例》又进一步规定了应急预案应当包含的主要内容、建设单位报告制度、事故发生后的处理措施等。另外，《条例》还强调了对生态的保护，明确规定了海洋自然保护区的海洋工程建设活动，应当按照国家关于自然保护区的规定执行。
鉴于此，此次《条例》的颁布实施，是充分落实科学发展观的重要体现，是从法律制度原则化走向具体化的表现，为进一步做好海洋环境保护的执法和管理工作提供了强有力的法律保障，标志着我国海洋法制事业再上一个新的台阶。
2006年12月1日
