“海岸线”应当固定化

中国海监河北省总队唐山支队宋增华

在《海域法》出台以前，“海岸线”只是一个地理概念。对作为地理概念的“海岸线”，多部中华人民共和国国家标准（如《海洋学术语海洋地质学》、《中国海图图示》、《地形图图示》）的定义几乎一致:在我国系指多年大潮平均高潮位时的海陆分界线，即海水大潮平均高潮位与陆地（包括大陆和海岛）接触的界线。《海域法》出台后，“海岸线”又成了法律概念。《海域法》第二条第二款规定：“本法所称内水，是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。”这表明，“海岸线”是法律上的海陆管理分界线。

随着人类海洋开发利用活动的增加，部分区段的“海岸线”被人为改变。所以“海岸线”既有自然岸线，又有人工岸线。其中，自然岸线又包括基岩岸段、沙泥岸段、河口岸段等多种形态，人工岸线又包括单层岸线和复式岸线。从“海岸线”的定义到构成都表明，作为地理概念的“海岸线”有一个天然特征，那就是“变动不定”。忽略这个特征，直接将其转化成法律概念，会引发一系列的问题，这在管理实践中已得到证明。

问题之一，由《海域法》确立的海域权属管理制度和由《土地法》确立的土地权属管理制度形成了我国主权领域权属管理的基本制度。土地使用权和海域使用权均为物权。物权的客体——物，应当具有“特定性”，也就是必须具有可以被特别认定的性质。“海岸线”变动不定使海岸线两侧的土地和海域难以“特定化”，不但容易使两个权属管理部门发生争端，而且还会令土地（海域）使用权人的合法权益受损。

问题之二，从执法实践来看，“海岸线”变动不定使执法者难于认定“非法占用海域面积”等违法事实。特别是在非法填海案件中，由于执法部门和违法者对“海岸线”的位置认定不一致，双方对非法填海面积的认定就不一致，有的为此甚至对簿公堂。这不但使执法者很被动，而且也造成双方在人、财、物等方面的浪费。

问题之三，尽管有的学科以咸淡水的界线作为沿海河口的海陆分界线，有的学科以海陆生物的生长界线作为河口的海陆分界线，但是沿海河口没有明显的“海岸线”是不争的事实，必须人为划定才行。

总之，在我国，尤其是在“海加渔”模式的省份，将法律中的“海岸线”固定化具有重要的现实意义。

固定“海岸线”要通过修测工作来完成。“海岸线”修测工作（以下简称“修测工作”）既可以作为海洋功能区划工作的一部分来完成，也可以单独开展。笔者以为，在修测工作中，应注意这样一些问题。

一、鉴于修测工作需要广泛征求用海单位和个人、沿海村庄与村民的意见，需要搜集大量的一手资料，需要进行深入的调查研究，因此最好由熟悉海区情况的设区的市、县（市、区）人民政府具体组织实施，国务院和省级人民政府负责政策指导、标准制定、成果发布和协调监督。

二、由于各地海岸线的岸段构成、岸线基质、变动程度等具体情况千差万别，因此实施主体应根据本行政区管辖岸段的特点，综合平衡自然变动与管理要求的关系，合理确定修测周期和修测重点，并在资金分配等方面区别对待。

三、由于修测工作关系到土地、海洋等行政部门的管辖权边界，关系到用地（海）单位和个人、沿海村镇与村民的切身利益，因此在修测工作程序上务求科学、民主、规范。建议引入“听证制度”，在修测工作进入重要环节时，由实施单位组织召开听证会，广泛听取有关部门、专家、用地（海）单位和个人、沿海村民的意见，以便最大限度地平衡各方利益。

四、为提高修测成果的权威性，同时也为了加强对修测工作的监督，修测成果原则上应由省级人民政府公布，个别岸段的调整可在报省级人民政府备案的基础上，由实施主体直接公布。

总之，为了保障群众合法权益和满足行政管理需要，国家应将“海岸线”固定化。国家有必要出台相关规范和技术标准，沿海各级政府也应将修测工作作为一项重要工作列入工作计划，以保障这项工作规范、有序地进行。