渤海环境污染防治区域立法研究

渤海环境污染防治区域立法研究

刘琳
（东北林业大学人文学院，哈尔滨 150040）

摘要：环渤海城市圈，是全国最重要的经济中心之一。这一地区分布着众多城市、产业且人口集聚，具备了形成大区域城市群所必需的发展条件和优势。该区域GDP已超过3万亿元，经济发展进入了快车道，有着巨大的发展潜力。而渤海日益严重的污染形势势必成为这个经济群体发展的瓶颈。笔者通过基层调研发现现行法律法规无法满足渤海环境污染防治的需要，急需对这一特殊区域进行单独立法。
关键词：渤海环境污染防治区域立法立法研究

一、渤海环境污染对环渤海地区经济发展的影响
渤海是位于亚洲大陆与太平洋之间的内陆边缘海，为辽东半岛，华北平原和山东半岛所环抱；是深入我国大陆的近封闭的唯一内海。海岸线长达3784公里，面积为77284平方公里，占我国领海面积的20%，管辖海域面积的2.6%，是我国陆域面积的0.8%。千百年来，渤海这块蓝色的国土，为沿海三省一市和全国的经济发展做出了巨大的贡献。渤海资源的开发利用已经使渤海沿岸形成了以海洋资源为重要依托的大中城市带，形成了全国领先的海洋产业群。环渤海经济圈已成为继“珠三角”“长三角”之后中国第三大经济增长区域。
然而，在渤海经济快速发展的同时，渤海环境污染不断加剧，海区的生态环境正面临和承受着与日俱增的巨大压力。在过去的半个世纪中,处于环渤海地区的辽宁、河北、天津和山东以全国1.8%的土地、6.1%的人口创造了10%的工业总产值，而同时占全国总量32%的工业生活废水和48%的入海污染物也经由40多条河流直接注入渤海,陆源污染物已占入海污染物总量的80%以上,这片中国惟一的内海几乎成为渤海经济圈的一片“死海”。海洋的可持续发展是海洋经济可持续发展的核心与基石，两者是相辅相成的，海洋自然生态系统负荷承载能力是有限的，如果经济开发超出承载力，资源枯竭、生态灾害衍生，那么可持续发展就是一句空话，治理渤海污染已经迫在眉睫。
二、渤海环境污染防治区域立法的必要性
（一）渤海海洋环境保护具有特殊性
首先，渤海是位于亚洲大陆与太平洋之间的内陆边缘海，范围是37。07′N-41。N和117。35′E-121。10′E，为辽东半岛、华北平原和山东半岛所环抱；以渤海海峡与黄海相通，是深入我国大陆的近封闭的唯一内海。渤海具有典型封闭海的水动力特点——水交换能力弱、自净能力差。从地理环境特点看，渤海平均水深18米，最大水深不超过70米，是封闭的浅海，而且海流和潮流又比较复杂，因此，海水对污染承受能力弱、自净非常困难。同时，由于内海极易遭到污染、破坏和损害，所以对于渤海环境的任何影响均易引起污染积累并导致生态恶化。
其次，环渤海地区是我国老工业基地所在地。由于守法成本高、违法成本低，高成本的排污处理设备如果运行起来，会使本就举步为艰的经营更加雪上加霜；再加上地方保护主义，很多企业即使治理期限内不能达标，也不会停产或关闭，限期治理制度很难达到效果。因此，众多的国有企业成为陆源污染的罪魁祸首。在环渤海地区经济迅猛发展的同时，沿岸的主要入海河流大都受到严重污染（如辽河、海河、大凌河等）。渤海日益严重的污染形势，直接限制了环渤海经济圈经济的发展。
因此，渤海污染与其他海域的污染问题既有着共性，又有其特殊性，渤海环境污染防治工作同其他海域相比更加艰巨而复杂。这就需要对渤海污染防治问题单独立法加以解决。
（二）现行立法不能满足渤海环境污染防治的需要
第一、《海洋环境保护法》亟待完善
我国1982年制定了《海洋环境保护法》，1999年修订后从2000年4月1日起正式施行，但相关的配套法规并没有随之修订完善。《海洋环境保护法》实施5年来，没有一部相关的实施细则及法规出台，一些重要的海洋环境标准仍是空白。而且海洋环境保护法的规定过于原则、宏观。主要规定国家、重点区域应该做什么，然而每个区域都有各自的特点。比如《海洋环境保护法》第三十五条规定，“含有机物和营养物质的工业废水、生活污水，应当严格控制向海湾、半封闭海及其他自净能力较差的海域排放。”本条是对向海域排放含有机物和营养物质的废水的限制性规定。渤海即属于封闭海，自净能力较差，然而本条规定用了“应当严格控制”这一原则性规定。而如何严格控制、以及相关标准的原则性规定却没有。又如《海洋环境保护法》第七条第二款规定，“毗邻重点海域的有关沿海省、自治区、直辖市人民政府及行使海洋环境监督管理权的部门，可以建立海洋环境保护区域合作组织，负责实施重点海域区域性海洋环境保护规划、海洋环境污染的防治和海洋生态保护工作。”这款规定为环渤海三省一市建立区域协调机制提供了法律依据。不过该规定也过于原则，对合作组织的性质及与海洋环境监督管理部门和地方政府之间的权属关系都没有规定，这个问题也成为区域立法的一大难点。
第二、现行立法不能满足执法需要
首先、立法赋予环保部门的执法权力有限。《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第七条第一款规定，“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。”第二款规定，“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。”同时，《环境保护法》第三十九条第一款又规定，“对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，除按照国家规定加收超标准排污费外，可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭。”第二款规定，“前款规定的罚款由环境保护行政主管部门决定。责令停业、关闭，由作出限期治理决定的人民政府决定；“责令中央直接管辖的企业事业单位停业、关闭，须报国务院批准”而对于地方政府来说，发展经济是第一要务，是衡量政府官员政绩的最重要的指标。环渤海地区有众多严重污染的国有企业，例如辽宁某造纸厂，早应关闭，但是考虑到经济效益，职工的安置，以及引发的一系列问题，地方政府始终难下决心，这就更加助长了污染者“有恃无恐”的心理，给环保执法带来困难，也在无形中降低了环保部门的执法能力。因此从理论和实际的需要来看，都应提高环保部门的执法地位，赋予它们更多的执法权。
其次、执法主体多元导致执法力度分散。一个国家的海上力量是综合国力的重要组成部分。一个综合国力强大的国家必然有一个强大的海上执法队伍。世界上的主要海洋大国，虽然他们海洋行政管理模式不同，有分散管理型，相对集中管理型和集中管理型，但是他们都有一个共同的特点，这就是拥有一支统一的、强大的海上执法队伍。我国的海洋立法落后，海洋执法同海洋管理一样，是分散在有关的涉海部门执行，各自为战，难以发挥整体功能。中国海监、中国渔政渔监、中国港监都有海洋环境执法权。
造成这种多头执法局面的根源在于有关的法律法规和年政府机构改革国务院赋予的职责。《环境保护法》第七条第三款规定，“国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。”这条规定对中国海监、中国渔政渔监和中国港监的海洋环境执法权作出了原则性规定。《海洋环境保护法》第五条第二款、第三款、第四款又分别对三家执法部门的管辖权限作出了具体的规定，第二款规定，国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理，负责全国防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的环境保护工作。第三款规定，国家海事行政主管部门负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理，并负责污染事故的调查处理；对在中华人民共和国管辖海域航行、停泊和作业的外国籍船舶造成的污染事故登轮检查处理。第四款规定，“国家渔业行政主管部门负责渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管理，负责保护渔业水域生态环境工作，并调查处理前款规定的污染事故以外的渔业污染事故。”
由于立法授权而导致执法主体多元化，海监、渔政渔监和港监三家执法部门缺乏统一的协调行动，对突发海洋污染事件的执法监督反应能力十分有限。一支执法力量只有权负责一个方面的执法，而不能承担海域所有的环境行政执法任务；部门之间缺少联系沟通机制，上面的部门抢职责，下面的部门推工作，形不成合力，特别是多家执法力量的存在需要国家对多家力量进行投入，在目前的国力条件下，多支队伍的建设都难以满足执法任务的需要，对一些违法行为根本做不到即时有效的执法。
三、渤海环境污染防治区域性立法的可行性
（一）社会经济条件
环渤海地区是我国北方规模最大的经济区域，包括辽东半岛、山东半岛和京津冀，并辐射到东北、华北、西北和华中的内陆地区。该城市圈有漫长的海岸线，其海洋资源、区位优势突出，港口星罗棋布，并且有得天独厚的人文、科技、旅游、经济资源。这里有我国办的最成功的经济开发区，有我国最著名的高科技园区，有我国最优秀的企业群，有我国最密集的智力资源，最雄厚的老工业基地；这里是我国政治、经济、文化中心的所在地。该区域GDP已超过3万亿元，经济总量约占全国的五分之一，这一地区具备了形成大区域城市群所必需的发展条件和优势,有着巨大的发展潜力。环渤海地区已经具备了雄厚的经济实力，得天独厚的区域优势和人才优势，因此有能力为渤海单独立法。
（二）国家政策条件
我国政府已经认识到渤海环境污染问题的严重性，并采取了一系列整治措施：1996年《中国海洋21世纪议程》、1998年中国政府发表的《中国的海洋政策》白皮书、以及2000年4月1日施行的《中华人民共和国海洋环境保护法》等，为我们开展渤海环境整治提供了总的指导思想、原则和政策法律框架。2001年，国务院正式批准了由国家环保总局、国家海洋局、交通部、农业部及天津、河北、辽宁、山东四省市联合制定的《渤海碧海行动计划》。此项计划是以恢复和改善渤海的水质和生态环境为立足点，以调整和改变该地区的生产生活方式、促进经济增长方式的转变为基本途径，陆海兼顾、河海统筹，以整治陆源污染为重点，遏制海域环境的不断恶化，促进海域环境质量的改善，努力增强海洋生态系统服务功能，确保环渤海地区社会经济的可持续发展。
（三）立法技术条件
立法技术趋于成熟和完善。在区域性立法方面，国外有很多先进的经验可以供我们借鉴。例如日本的《赖户内海环境保护特别措施法》、《保护地中海免受污染公约》等。国内的区域性立法技术也日趋成熟。首先，20多年来，围绕渤海的区域立法工作，许多部门和学者作了大量的工作。2000年，国家海洋局向国家提出了《渤海综合整治规划及“十五”计划实施方案》；2001年，由国家海洋局等部委牵头，在大连召开了“渤海问题国际专题会议”；环渤海三省一市地方人民政府对渤海实施区域海洋立法的呼声也一直很高。其次，我国已经有着相当多的区域立法的实践，为渤海立法提供了宝贵的经验和教训。1995年，国务院颁发的《淮河流域水污染防治暂行条例》；1998年国务院批准的《滇池流域水污染防治“九五”计划和2010年规划》；2001年，国务院颁布的《长江河道采砂管理条例》等都是国家实施区域性管理所颁布的区域行政法规，这些不同类型的行政法规的制定，为渤海的立法工作提供了宝贵的可供借鉴的经验。
四、渤海环境污染防治区域性立法难点
（一）在立法的认识上存在争议
目前，关于渤海立法问题主要有两种观点，一种观点是不需要立法。持此观点的人士认为，渤海的关键问题是执法，目前国家已经有了相关法律，但并没有落实到实处，这是执法者的执法力度没有到位。而且渤海是跨流域、跨行政区，牵扯面非常广，而且与现有的法律、法规和地方性法规之间协调起来也有难度，为渤海单独立法难度太大。另一种观点的专家认为，渤海需要单独立法。他们认为，现有的与海洋相关的法律不尽完善，而这又不仅仅是补充一个实施细则就可以了。因为渤海的特点是区域性与综合性并存，以细则方式无法从根本上解决其“母法”在本海区难以贯彻到位的问题。惟有单独为渤海立法，针对渤海这个区域的一些特殊性的立法才是最有效的。
（二）已有管理体制成为立法的障碍
首先、我国目前的海洋管理工作中存在着许多问题，其中相应海洋管理体制的多部门条块管理、交叉管理的矛盾尤为突出。现在管海的部门太多，仅海洋环保就有5个部门在管：国家环保局管陆源污染、海岸工程；国家海洋局管海洋环境监测、监视、调查及海洋石油勘探；交通部管港口船舶行业；农业部管渔港；轻工业局管制盐。这些涉海部门各自一体，难以统一。在现行海洋管理部门条块分割的条件下，由于缺乏对海洋资源的立体、统一、综合的考虑，从而缺乏有效的自然资源政策分析机制以及决策的信息支持。各管理部门之间缺乏对政策分析的沟通和相关信息的共享，从而经常出现部门间政策目标相互摩擦的不利影响，使得海洋资源的综合优势和潜力不能有效地发挥。
其次、根据我国现行的法规，海域一直是由国家实施统一管理。随着我国沿海经济的快速发展，受经济利益的驱使，沿海地方政府越来越关注海洋。山东省和辽宁省先后提出了“海上山东”和“海上辽宁”的战略构想。至今为止，几乎所有的沿海地方政府都十分关心海洋工作，并建立了相应的海洋管理机构。它们强烈要求改变地方政府行政区划不含海域的现状，要求建立一种新的中央与地方分级管理海洋的制度，有的还自行认定了本地区的海域范围。而且《海洋环境保护法》第五条第六款的规定，“沿海县级以上地方人民政府行使海洋环境监督管理权的部门的职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据本法及国务院有关规定确定。”之所以作出这一授权规定主要考虑到目前我国沿海各地方海洋环境管理体制和机构的设置有所差异，不宜作统一规定，但这也成为区域管理的严重障碍。