公共管理视角下的海洋环境管理

中国海洋大学法学院王琪陈慧玲

伴随着海洋开发的热潮，涉海活动中人与环境、人与人之间的矛盾日益尖锐，海洋污染、行业冲突、海洋开发争议等问题日益严重。传统的海洋环境管理已难以应对新的现实需求，因此，我们有必要重新审视海洋环境管理的理论和实践，借鉴先进的管理理念，对海洋环境管理做出新的诠释，以此促进海洋环境管理理论和实践的发展与变革。

一、现代海洋环境管理归属于公共管理范畴

传统观念认为：“海洋环境管理是以海洋环境自然平衡和持续利用为目的，运用行政、法律、经济、科学技术和国际合作等手段，维持海洋环境的良好状况，防止、减轻和控制海洋环境破坏、损害或退化的行政行为。”它强调海洋环境管理是一种行政行为，即把海洋环境管理作为政府行政管理的内容，管理的主体是政府，管理的对象也局限于对具体问题的处理，如污染问题。但现代公共管理的理论和海洋环境管理的实践都证明，仅靠政府的行政管理已越来越难以解决日益复杂的海洋环境问题，为此，现代海洋环境管理必须拓展内容，重新定位。公共管理理论在我国的引入和发展，为海洋环境管理提供了认识工具和分析框架。因为海洋环境属于公共物品范畴，海洋环境质量优劣所产生影响的非排他性和非竞争性，使其成为影响甚广的公共问题。海洋环境管理所研究的正是海洋环境保护、海洋可持续发展等公共事务，所要解决的是海洋环境污染、海洋环境外部性等公共问题，所追求的是实现海洋经济与海洋环境协调发展的“公共利益”。可见，海洋环境管理应该体现为一种公共管理，不仅管理的对象包括涉海人群、组织及其相应的涉海活动，而且管理的主体也扩展到政府以外的企业及公共组织。所以，现代海洋环境管理是以政府为核心主体的涉海组织为协调社会发展与海洋环境的关系、保持海洋环境的自然平衡和持续利用而综合运用各种有效手段，依法对影响海洋环境的各种行为进行的调节和控制活动。

二、海洋环境管理主体趋向多元化

与单纯的海洋行政管理不同，海洋环境管理作为公共管理其主要特点在于主体的多元化。传统的海洋立法机关、行政机关和海洋执法机关依然是海洋环境管理的主体，但随着私营部门、第三部门以及各种社会运动的蓬勃发展，企业、公众在社会经济领域内积极活动，并依靠自身资源参与解决共同关切的社会事务的力量越来越突出。这种状况表明，有更多的非政府组织、私营企业、公众参与到海洋环境管理中来，并且发挥着越来越大的作用。与之相应，政府的控制作用将越来越受到制约，政府只有和社会公众、企业各方通力合作才可能做好海洋环境管理等公共事务。

首先，企业在海洋环境保护中发挥着重要作用。许多企业是污染排放者，是海洋环境的破坏者，是政府海洋环境管理的重点对象，但许多企业同时也是海洋环境保护的重要支持力量。一方面，如果企业在发展中积极采用高新技术，改进生产加工工艺，降低污染程度，就可以由海洋环境的破坏者变成海洋环境的保护者。同时，海洋环境监测仪器、环保设备、环保产品及环保技术需求的大大增加，又会带动海洋环保新兴产业的发展。另一方面，创造物质财富的企业生产经营活动也为我国的海洋环境保护提供了资金支持。没有企业的参与，海洋环境管理的目标不可能实现，企业在海洋环境保护中的特殊地位使其成为海洋环境管理的重要参与主体。

其次，公众参与已成为现代海洋环境管理的重要特征。如果公众提高环保意识，优化消费倾向，参与海洋环境保护，将发挥着政府、企业无法替代的作用。此外，公众还可在国家海洋污染防治、海洋生态保护、海洋生物资源以及海岸、河口和滩涂保护工作中参与决策，并发挥监督作用。因此，目前迫切需要完善公众参与海洋环境管理的法律制度，明确公民参与海洋环境保护的知情权和批评权。同时政府要及时回应公众的海洋环境公益诉求，做到信息公开，借用公众舆论和公众监督向海洋环境污染者和海洋生态破坏者施加压力；要让公众参与决策、监督决策，保证公众真正利用法律武器；政府还应加强与民间海洋环境保护组织的联系，并充分发挥他们的积极作用。

最后，多元化的主体之间强调合作共赢。实践中，政府与企业、政府与公众乃至政府与政府之间由于存在着利益冲突，因而三者之间关系复杂。为了实现共同的“人与环境友好”的愿望，各国人民也正在积极努力，寻求建立伙伴关系。因而政府需要转变观念，从高高在上、忽视企业和公民利益的统治者地位上走下来，通过平等协商，在充分反映参与各方的要求与维护公共利益之间寻求平衡，达到解决问题的目的。实践中日益发展的多样化管理手段正是合作共赢趋势的证明。

三、海洋环境管理手段的多样化

传统意义上的海洋环境管理手段主要指法律政策手段、行政手段和经济手段。海洋环境管理行政手段包括各种海洋政策、海洋规划以及行政命令、指示、决议、决定等行政文件。行政方式则是指按行政系统、行政层次、行政区划进行管理。行政程序主要是发布命令、贯彻实施、监察监督和调节处理。海洋环境管理的经济手段主要有税收、财政支持、收取费用以及奖励、罚款等。运用经济手段管理海洋的实质是运用市场机制，使社会经济利益重新分配，从而调节海洋活动中各种经济关系，使海洋活动中各种经济组织的活动方向、活动规模和发展速度等沿着有利于合理开发利用和保护海洋的方向发生变化，达到海洋环境管理的目的。

随着新的管理理论的运用和海洋实践活动的需要，海洋环境管理的手段也在不断拓展。传统意义的海洋环境管理手段尽管仍然在发挥作用，但无论其内容还是形式都在发生着非常大的变化。现代海洋环境管理手段变化的一个基本趋势是越来越多地利用市场机制，加强激励与引导。目前，市场机制在世界各国尤其是发达国家的环境规制实践中已有较为广泛地应用，成为落实双赢理念的有效环境管理手段。随着市场经济的不断发育和完善，经济激励手段在环境保护中的作用越来越明显，既可以显著降低环境保护的成本，又能提高环境政策手段的社会可接受性和费用有效性。目前，欧盟成员国在利用经济手段方面具有比较丰富的经验，几乎所有的欧洲国家都实施了排污收费、生活污水处理收费、垃圾处理收费和危险废物处理收费。此外，多种手段综合运用亦是海洋环境管理手段发展的趋势。例如，在市场机制有效配置资源的基础上，可将法律的、行政的和经济的等各种手段综合运用设计的“排污权交易”制度。排污权交易是对指令控制手段下的排污许可证制度的市场化，即建立排污许可证的交易市场，允许污染源及非排污者在市场上自由买卖许可证。在这种制度安排下，企业取得了排污权交易的利益，就有了积极参与污染治理和排污权交易的巨大激励。

总之，日益严峻的海洋环境问题要求海洋环境管理面对新形势做出新的回答，而公共管理运动的兴起和发展，为海洋环境管理变革提供了新的思路。因此，在公共管理视角下重新审视海洋环境管理，将促进海洋环境管理从理论到实践的变革和创新。