海洋行政执法过程中存在的问题与对策

中国海监青岛经济技术开发区大队冯增臣张杰

随着依法治国纲略、依法行政的贯彻执行，我国海洋行政执法整体状况明显改观。但在具体执法过程中，仍然存在着的一些不容忽视的问题。

一、海洋行政执法存在的具体问题及技术层面分析

1．越权。越权可分为以下几类：根本无权，即行政机关实施了根本就不具有的职权行为；层级越权，即行政机关上下级之间的越权；事务越权，即行政机关超越本机关的主管权限范围行使权力；地域越权，即超越管辖地域范围行使职权；内容越权，即超越法定的范围、程度等内容行使职权。

2．应作为而不作为、或者虽作为但没有完全作为等问题。例如，某区政府接到某海域使用者要求其依法确定海域使用权的函件后，虽然做了大量的调查、协调工作，但因牵扯众多养殖群众的养殖行为，一时无法解决。当事人起诉以后，被告认为他们做了大量工作，已经作为。实际上被告所说的“作为”，没有达到行政作为的法定要求，即是否批准该用海项目。该案中“已作为”的观点，是不了解行政作为概念本质。

3．送达程序及手续不完备。如应当直接送达的文书不送达当事人或送达后没有送达依据；应当直接送达当事人的文书不直接送达当事人，而让其他人代收转交；文书能够送达当事人却以公告送达方式进行送达；遇当事人拒收，留置送达不规范等。出现问题的原因，属于执法手续不完备。向当事人送达任何文件，都应当有凭证能够证明送达到当事人手上。

4．法律适用不准确。法律的规定是行政执法的主要依据。实践中，执法机关偶尔会出现理解法律不准确，引用法律不全面、不具体的问题。例：某局在作出某公司未取得海洋倾倒许可证向海洋倾倒废弃物的处罚决定时这样写到，“根据《中华人民共和国海洋环境保护法》第七十三条规定，罚款人民币五万元整。”而《中华人民共和国海洋环境保护法》第七十三条有两款，第一款有四项规定。仅笼统地适用第七十三条，当事人根本无法得知受处罚的具体依据。执法文件中具体适用法律条文的款项不写，多数原因是适用法律条文时不严谨，少数情况是行政主体自身无法准确对案件定性，有主观故意。

5．文书制作不规范。行政执法机关的文书，基本上采用固定模式填空，格式文书，简捷明了。在格式文书中，一般都有救济权利交待，有的部门在处罚决定书中没有告知当事人复议和诉讼的途径和期限。

二、海洋行政执法过程中存在问题的病理分析

1．法律环境的原因。目前，法律环境不利于海洋行政执法的表现有：海洋法律规范尤其是海域方面尚不健全；已有的法律法规规定过于原则，缺乏可操作性；行政复议制度缺乏科学性，实践中行政复议制度流于形式等。

2．执法素质的原因。执法素质的问题表现在：执法过程中政治敏感性不强，对工作不够敬业、不够认真负责，任意性与随意性强，忽视了执法的政治效果；执法能力不强，执法的水平不高，造成认定违法事实不清、定性不准、行政处罚幅度不当，适用法律不准确、不完全；执法社会责任感不强，对待行政相对人表现出过分的热情或冷淡，以不文明、不诚信的方式收集、固定证据，执法形象不好等。

三、解决海洋行政执法过程中已有问题的对策建议

1．严格执法。海洋行政执法机关在执法过程中，从立案前的审查到案件执行完结，每一个程序、每一个步骤都应当严格遵守法律的规定，从行政执法理念到执法行为都必须符合有关法律的要求。行政执法者在执法过程中，应当具有强烈的守法意识。

2．理性执法。行政执法是由具体执法者操作的过程，在海洋行政执法过程中执法者更需要理性地处理好两个方面的问题：一是处理好合法性与合理性冲突的问题。案件处理的合法与合理经常是统一的，即案件在处理后绝大多数情况下，能够取得合法与合理的兼顾。二是处理好自由裁量权行使的问题。由于海洋法律法规不能涵盖所有方面，从而使得海洋行政执法机关享有较为广泛的自由裁量权。海洋行政机关需要理性正当行使、运用自由裁量权，应当符合事实本身的情况要求，应当遵循行政执法道德的要求，不得违反有关法律规定原则、精神的要求等。在执法思想观念上，执法人员要克服人本主义、特权观念和权威主义。任何行政执法活动前必须告知、听取申辩，保障相对人的复议和诉讼权利的行使，这是行政执法者的法定义务。

3．切实提高执法者职业素质。切实提高执法人员职业素质，建立一支高素质的行政执法队伍是解决海洋行政执法中存在问题的最有效方法。一是选择高素质的执法者，二是加强当前执法者的职业培训，建立多渠道培训机制。

4．真正发挥行政执法监督机制的作用。现在执法监督体制比较健全，从内部监督到外部监督，从公民个人监督到司法监督，在形式上都已具备必要的机制，但监督作用没有完全发挥到位，行政执法者没有感到自己的行为有随时被监督的可能。充分发挥监督机制的作用，将成为提高理想执法、良性执法、公正执法最有效的保障之一。

5．切实提高执法人员待遇。行政执法的高效率、高难度，行政执法者的高责任、高风险，仅靠惩戒制度是远远不够的，还应当让他们切实地感受到岗位的重要。行政执法的从业人员，政治上要有光荣的感觉、思想上要有崇高的感觉、经济上要有小康的感觉、精神上要有充实的感觉。

6．落实执法责任。没有责任的行政执法机制，是不完善的执法机制，要解决海洋行政执法过程中存在的执法心态问题、执法素质问题，甚至抵制不良的执法环境问题，落实执法责任是一个可以选择的途径。但是必须强调，我们提倡的执法责任制，不是执法数量、执法经济利益上的指标，而是执法效率并达到社会效果上的指标。办理了多少大案要案是一种能力，防止了案件的产生是更高层次的能力。