随着科学技术的突飞猛进以及人口快速增长、资源短缺、环境恶化等问题的出现，世界各国对海洋的认识逐步深化。海洋呈现在人们眼前的不仅仅是商品贸易的重要通道，而且越来越明显地呈现出在资源、环境、空间以及战略等方面得天独厚的优势。海洋经济已经成为一个独立的经济体系，并以明显高于传统陆地经济的比例快速增长，相当一部分国家的海洋产业已成为国家支柱产业。中华民族是世界上最早利用海洋的民族之一，特别是党的十一届三中全会以后，改革开放和以经济建设为中心的发展战略使我国的海洋综合管理工作取得了一定成绩。

海洋综合管理工作在取得一定成绩的同时，也存在着一些突出的困难和问题，主要表现在：1． 海洋国土意识、海洋法制观念比较淡薄。2． 海洋管理配套法规建设滞后。3． 海域管理界限不清，海洋开发的矛盾还比较突出。4． 海洋管理体制不顺。5． 海洋管理的技术手段还相当薄弱。海洋管理水平参差不齐，管理所需要的交通通信、海域使用论证、测量定位、绘图立标、海域资产评估、海洋环境监测、环境影响评价等管理和技术的软硬件还很薄弱和缺乏，自身技术力量的培养投入不够，远不能适应科学化、规范化的管理要求。

为了保持海洋资源开发和海洋经济的健康发展，不断推进海洋综合管理的发展，笔者建议应采取以下几方面的措施。

一、加强海岸线和滩涂的管理

1． 明确授予海洋监察机构海域使用的执法主体资格。《海域使用管理法》只规定了沿海县级以上海洋行政主管部门在海域使用监督管理中的执法地位，但未涉及其所属海洋监察机构，所以应授予其海域使用的执法主体资格。

2． 明确海岸线的划定方法。建议明确采用大潮平均高潮线作为海陆分界线。实践中可以根据多年平均潮汐规律测定，也可以根据当地的防潮堤坝、海岸侵蚀、海滩堆积物或滨海植被来确定。

3． 明确海岸线以上用于海水养殖的部分池塘、荒滩的管理。海岸线以上的这部分水域，应纳入海水养殖管理，颁发养殖证，但不进行海域确权，颁发海域使有权证书。

4． 确定沿海滩涂的管理地位。潮间带滩涂受海洋潮汐的影响，属典型海洋生态系统，是海域不可分割的一部分，应将沿海滩涂统一划为海洋与渔业行政主管部门管理的范畴。

5． 加大对防潮堤坝的建设。2004年12月26日印度洋海啸所带来的灾难再次给我们敲响了警钟，海洋风暴潮、海啸的破坏是及其严重的。为减轻海洋自然灾害的损失，建议各级政府加大对防潮堤坝、海岸侵蚀、海滩堆积物或滨海植被树木的建设，这项环保工程具有利于当代惠及千秋的重要历史意义。

二、以海洋功能区划为基础，提高海域使用规划的编制水平

海洋功能区划是海域使用规划的基础，海域使用规划是海洋功能区划组织实施的具体体现。确定了海域使用规划，就更明确地界定了如何根据其自然属性有目的、有组织地进行开发利用。增殖、养殖、盐业、交通、旅游等行业规划涉及海域使用的，应当符合海洋功能区划。沿海土地利用总体规划、城市规划、港口规划涉及海域使用的，应当与海洋功能区划相衔接。

海域使用规划的编制既要以已经批准的本级海洋功能区划为依据，不能违背海洋功能区划，又要充分体现当地经济和社会发展、海洋环境保护和海上交通安全的实际需要。海域使用规划的批准实施程序应当参照海洋功能区划的审批程序进行，但为了简化审批程序，可由上级人民政府批准实施。

三、建立健全海域使用论证制度，促进海域使用管理制度化、规范化、科学化

海域使用论证，为海域使用项目的审批提供了科学依据，从而为海域使用管理走向制度化、规范化和科学化奠定了基础。由于需要对海域资源环境状况、社会经济状况、区域生产力布局、海域功能、海域使用损益及国防安全等方面进行勘测、评估分析，要求海域使用论证资质单位有较强的技术力量。鉴于目前实际工作中出现的一些问题，建议尽快制定海域使用论证管理办法和海域使用论证资质管理办法，从严整顿海域使用论证市场偷工减料、不实操作、恶意竞争的行为。高标准、高起点建立论证资质制度，不搞平均主义，不具备资质规定的技术力量和硬件设施的一律不批。

四、完善海域使用权的招标拍卖制度

通过招标或拍卖方式出让海域使用权，是今后海域使用权出让的基本方向。为了引入竞争机制，提高对海域资源的利用率，最大限度实现国有资产的保值增值，政府可以根据海域开发利用的实际情况，有选择地在部分热点海域，通过招标或拍卖方式出让海域使用权。招标或拍卖方式出让海域使用权的程序要严格按规定操作，使海域使用权的招标或拍卖走上规范化的道路。

五、征收与减免海域使用金

各地海域使用金征收标准大部分是参照邻近土地价格，按照一定比例核算。有些地方政府为招商引资，土地价格定得较低，按此标准折算出海域使用金，国家海域资产将大量流失。在利益驱使下，越来越多的开发商盯上了填海，所以要及时修改海域使用金征收标准，充分利用这一经济杠杆的调控作用。而海域使用金的减缴或免缴也应严格控制，严格按照减免范围、减免条件、减免程序进行。确需减免的，用海单位和个人应当向用海项目所在县级财政和海洋行政主管部门提出申请并逐级转报至省财政和海洋行政主管部门批准。

六、海域使用权的流转制度

海域使用权人可以根据自身情况，在法律法规允许的条件下，自主进行海域使用权的转让、出租或抵押。海域使用权的转让应经过有批准权的人民政府批准，并进行海域使用登记，依法缴纳海域使用金；海域使用权的抵押不得损害国家海域所有权和国家利益，不得改变海域使用权规定的海域用途和用海期限，必须依法进行抵押登记。但有些海域使用权应禁止流转，如军事用海、公务船舶专用码头用海、交通基础设施用海、非经营性公益事业用海等用海项目的使用权不得转让、出租或抵押。

2006年6月8日