广西壮族自治区海洋局 黄日富 国家海洋局科技司 雷 波

21世纪是海洋世纪，党的十六大提出了“实施海洋开发战略”；国务院2003年印发了“全国海洋经济发展规划纲要”，这无疑给海洋行政管理工作提出了新的要求，如何尽快完善与时俱进、以人为本的科学发展观、创新具有中国特色的海洋管理，为大力发展海洋经济保驾护航，借鉴荷兰围海拦海工程管理经验，浅谈一点看法。

荷兰围（拦）海工程的启迪

荷兰西濒北海，是一个低地国家，全国约有1/4土地低于海平面。由于人口稠密，增加国土面积一直是该国的重要任务。围海造陆在荷兰具有悠久的历史。1932年，该国完成了须德海大堤，并逐步完成了垦区开发。1956年～1986年进行了三角洲工程建设。目前，荷兰全国围海造陆面积达5200平方公里，挡潮闸建筑技术水平居世界前列。

荷兰实施围海拦海工程，主要的目的是防洪防潮，做法是沿海岸线和河流堤岸修筑海（河）堤，在通航的入海(河)口修闸坝。兼顾原海底垦农地、兴建排灌水利、和谐生态营造、繁荣海洋运输等等。

一、寻求“棋盘”的科学规划效益。荷兰的围（拦）海工程，是以科学规划来协调涉海部门的利益，实现国家的战略目标。由主要的水利、交通、建设、农业、环保等部门通力合作。须德海工程使防潮堤线缩短了45公里，改善了农田灌溉和排水条件，并可防止土地盐碱化。须德海大堤已成为连接荷兰东北部和西北部的交通干线。利用原河道发展航运；艾瑟尔湖可提供淡水，促进了工农业和养殖业的发展；利用垦区水网，可发展旅游。已建成的四个垦区，迁入约314.3万人，形成了繁荣的经济区。三角洲工程使防潮堤线缩短了700多公里，提高了防潮安全保障和标准。有效控制和管理三角洲水道，防止咸水入侵，改善了水质，减少了泥沙淤积，能更合理地利用水资源，更好地保护生态环境。

二、寻求整体的社会效益。早在罗马时代，荷兰人开始在北海沿岸进行小规模围垦，1250年至20世纪初，大片海岸沼泽被围垦起来。20世纪以来的近百年时间里，国家为建设须德海大堤和三角洲工程，倾国库之巨，号国民之愿，得民心民意，按总体规划有科学、有规范、有步骤地完成预期目标。尝试将社会保险、保障、财富、福利、意识、制度等效用与收益有机地交融在一起。从须德海大堤工程和三角洲工程的建设就知道，开垦的宗旨为宜城则城、宜渔则渔、宜牧则牧、宜湖则湖、宜航则航、宜娱则娱等各业并举，给国民增加了安居之地、劳作之地、休闲之地。使得国民生活水平不断提高、国民经济快速发展、社会进步稳定、民生安居乐业、国家意识增强。

三、寻求综合的经济效益。所谓经济效益就是人们从事经济活动的实效，即经济活动中的劳动消耗或占用与劳动成果的比较。综观全球，凡是土地资源不足的沿海国家和地区，都是通过围海造陆来解决土地资源问题的。凡是三角洲，都有地势平坦、土地肥沃、水源充足、交通便利、大多成为工农业高度发达的地区的特点。莱因河三角洲的整治与开发是典型的实例。

宏伟的莱茵河“三角洲工程”，在实施过程中政府担当着主要角色，必要的干预体现在“有所为有所不为”。例如鹿特丹港口建设和沿河工业带开发，是世代持续、投资巨大的系统工程，没有政府高瞻远瞩的规划、立法，以及巨额基础设施投资。仅靠市场驱动简直不可想象。

宏伟的莱茵河“三角洲工程”中，科学技术促进经济活动的实效十分突出。在产业发展方面，依存自身拥有的水工建筑技术和水利技术两大独特优势，发展造船业和水工产品制造业。海上拖轮、挖泥船、浮吊、勘探船、海上钻井平台等特种工具船，大型闸门、桥梁构件、沉井等水工制成品等传统制造业，独树一帜，举世闻名。利用上世纪50年代的世界“廉价石油”时期和自身海运大国的比较优势，发展大规模的石化工业，使鹿特丹迅速崛起为世界三大炼油基地之一，Shell（壳牌）、BP（英国石油）、ESSO、海湾石油等世界跨国石油垄断公司在鹿特丹都建有炼油基地。

在以产业经济返哺鹿特丹港方面。从20世纪80年代后期，不但以3亿多吨的吞吐量保住了全球第一大港口的桂冠，而且其集装箱处理量也从1996年的494万标箱，上升到1997年的569万标箱，1998年的601万标箱和1999年的640万标箱。

四、寻求和谐的生态效益。荷兰政府于须德海大堤工程和三角洲工程接近竣工尾声时的1990年，制定了《自然政策计划》。简称退耕还海，即是将围海造田的土地恢复成原来的湿地。该计划的方针就是要保护受围（拦）海的影响而急剧减少的动植物，防止圩田被盐化和海岸被侵蚀，努力探索与水共存的新路。计划里的“生态长廊”，是要将过去的湿地与水边连锁性复原，建立起南北长达250公里的“以湿地为中心的生态系地带”。国家正式启动注重自然环境建设、创建自然保护区生态和谐社会的行动。

在南芙莱沃兰德垦区的规划中我们看到：1/2土地用于农业，1/4用于城镇开发，余下的1/4是自然区域（包括森林和河湖水面）作为自然生态的空间，其面积达1万多公顷。

东斯海尔德河口原封闭式的大坝改为防洪闸，使其平时敞开，洪水到来时关闭。弥补原来生活在北海浅滩的牡蛎及一些浅海植物因生态环境改变而濒临绝种，损害生物多样性的行径。弥补河海航运不畅的问题。从而验证三角洲工程在沿河、沿海区域开发建设的发明技术，及陆海开发一体化的综合管理问题。政府需考虑多层次、多领域效益兼顾，开发和保护兼顾，产业发展与人居环境和自然生态平衡兼顾的原则。

借鉴经验，升华海洋管理

一、把好科学决策关。随着我国经济和各项建设的快速发展，国家采取了“建设用地计划供给制度、用途管制制度、占补平衡制度”等一系列保障供地措施，陆域土地紧张的矛盾日益突出。针对当前海洋管理环节薄弱，“填海造地”之风日甚，生态环境被破坏，港湾被填掉，港口资源的利用价值被降低。直接导致港湾海水自净能力减弱，加大了赤潮发生的频率和强度，破坏了海岸生物多样性，破坏了海岸与海底的自然平衡状态。如胶州湾海域大规模的围填海工程，20世纪60年代河口附近生物种类多达54种，70年代减到33种，80年代只剩下17种。原有的14种优势种仅剩下1种，东岸的贝类养殖已不复存在。面对这种改变海域自然属性的围填海项目审批，海洋行政主管部门应该负起责任，建立健全一套行之有效的科学的管理办法。必须从社会效益、经济效益、环境效益、生态效益来综合分析其优良与可行，判断其取舍的运作程序。

二、把好准入许可关。我国的海域属国家所有，核心管理是实行用海审批制度、海域有偿使用制度、海洋功能区划制度。建立海域使用登记制度和海域使用统计制度；建立并实施重点海域排污总量控制制度、国家加强防治海洋环境污染损害的科学技术的研究和开发，对严重污染海洋环境的落后生产工艺和落后设备，实行淘汰制度；建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度、环境影响评价制度；实行涉海行政审批责任追究制度。目前总体看来，围填海项目的取得，已有规范、科学、严密的程序。如何处理发展生产与保护环境的矛盾尖锐地摆在面前，政府决策前应听取有科技意识、专业能力、综合行政经验的专业人员的建议。

三、把好开发与保护并重关。海洋开发要围绕海洋资源来进行，海洋行政管理人员要坚持开发与保护并举；坚持集约经营、节约使用和综合利用；坚持高附加值开发、高效利用的原则办事。杜绝一切以牺牲环境代价换取的一时经济兴旺的开发项目。正确调节好开发和保护的关系。

四、把好和谐海洋管理关。海洋管理工作牵涉面广、涉及部门多。各司其职，各负其责，团结协作，密切配合是构建和谐管理的核心。现阶段用海的审批和用地的审批一样都是政府行为，政府的涉海部门协作方法要借鉴土地管理经验，近海管理要有一个中长期以上的、有法律效力的近海岸开发利用规划，统筹协调土地利用总体规划、滨海城市发展规划、海洋功能区划、环境保护规划等等专业规划的矛盾问题，统一在依法行政的框架内展开。

五、把好循环经济关。海洋资源开发利用是有限度的，要从高附加值、拉长产业链、再生持续资源替补来研究资源为载体的经济，资源利用率才能倍增，符合循环经济规律。仅把“以经济建设为中心”理解为以单纯的经济增长为中心，把“发展是硬道理”理解为GDP增长是硬道理显然太片面了。有了“生态环境、国民教育、公共卫生、社会公正”等方面的隐形经济一并考虑，也许教育、文化、政治、社会诸方面会有真正的隐形经济增长和发展。带来的是促进人与自然相和谐，实现经济发展与人口、资源、环境相协调，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

六、把好海洋科技创新关。“科技兴海”已在我国沿海蓬勃掀起，近海的开发与保护面临比较严重的问题，近海岸的资源家底不清、陆海界址不明、环境容量不知、生态平衡不解。要从增强国家创新能力出发，加强原始创新，集成创新和引进消化创新。必须尽快健全海洋监测预报体系，开展近海岸海洋资源调查与评价，探索海岸带平行管理示范、近海岸动态监察。目前亟需以上述诸类基础要素为研究的切入点，从不同的角度、广度、深度展开评价及可行性研究论证。以求达到着眼长远，超前部署前沿技术和基础研究，创造新的市场需求，培育新兴产业，引领未来经济社会的发展。

2006年5月22日