中国海洋大学法学院 王 琪 刘 芳

海洋环境管理是目前海洋管理中关系较为复杂、矛盾也较为突出的领域，这些关系和矛盾如果处理不好将成为海洋可持续发展的严重桎梏。海洋环境管理矛盾冲突产生的原因是多方面的，其中来自于管理体制内部的不协调因素是根本性原因之一。因此，探索海洋环境协调管理的实现途径已经成为当务之急。本文旨在探讨协助制度的建立对实现海洋环境的协调管理的意义。

行政协助制度对实现海洋环境协调管理的意义和作用

海洋行政协助是行政协助的一种，是指在无隶属关系的海洋环境管理的主体间的协助行为。在强调海洋综合管理、海洋环境综合整治的今天，海洋行政协助的提出及其制度建立，对于实现海洋环境的协调管理尤为重要。

一、建立行政协助制度是克服海洋环境管理体制弊端的有效途径。《海洋环境保护法》实行环境保护行政部门统一管理和海洋环境管理的相关部门分管相结合的管理模式，行使环境行政管理权的机构众多，从而在同一客体上同时存在两套管理班子甚至多套管理班子。众多的涉海管理部门和环境管理部门职责权限的划分、衔接和协调是目前我们面临的管理难题。而且，由于各部门的协调不利，出现了职权行使偏离了海洋环境管理的总体目标，把本机构或地区的利益置于海洋环境保护的总体目标之上等现象。还有的涉海部门为了部门利益对其他环境管理等部门的活动采取不合作不支持的态度，导致海洋环境恶化的趋向没有得到有效遏止，甚至加重了海洋环境的恶化。针对这些现象，如果从法律上确认严格的海洋行政协助制度，就可以为各种协助关系提供法律依据，从而从法律上严格限制各类保护主义。

二、建立行政协助制度是提高海洋环境管理效率的必然选择。在目前海洋环境管理存在众多条块分割的情况下，要提高行政管理的效率，一种有效的途径就是各部门合理分工，密切配合。在这种方式下，要做到高效执法，必须用法律规范的形式把各部门的责任和义务确定下来，要求有关部门在必要时对其他部门予以行政协助。随着海洋环境管理的日益发展，海洋环境行政协助管理的对象越来越庞杂，部门的分工越来越精细，职能越来越独立，但海洋环境要素是一体的，不可能截然分开，这就需要海洋环境管理部门在环境管理过程中，更加体现一体化的要求。海洋环境管理体系是一个分工协作的大系统，内部是分工协作的关系，各机构的总体目标、总体利益是一致的，必须依法建立行政协助关系，并保证行政协助的方便性、目的性和灵活性。

三、建立行政协助制度是适应海洋环境管理特殊客体的必然要求。海洋的复杂性和流动性，使其在开发过程中更易产生连带影响。海洋环境的多层次复合型，导致海洋开发利用的多行业性。多行业的立体化开发，以及对同一海区某种资源的争相开发，必然对海洋环境造成影响，因此需要各部门间的相互协调。而海洋难以分割和难以划界的特点，又使海洋开发利用活动过程增添了更多的纠纷和矛盾。海洋环境的这些特点，导致了海洋环境管理客体的复杂性，这需要在管理中建立一种有效的协调制度，在涉及某项开发活动时，使各个行政机关和行业管理部门能有效合作，达成对海洋环境的有效保护和利用，而行政协助制度正是一种合适的选择。

建立海洋环境协助制度的必要措施

目前，德国、西班牙、韩国等国家已经形成了完善的行政协助制度。而我国法律关于行政协助仅有零星规定，未能形成制度。对于行政协助的具体要件在行政程序法中已有规定，在此，本文想针对海洋环境管理的特殊性，提出在建立海洋环境管理的协助制度时应注意的几点建议。

一、确立海洋环境协助制度的法律地位。在目前没有统一的行政程序法典的情况下，行政协助并没有因此而减少，它是海洋环境管理实践中一种不可或缺的协调管理途径。但目前存在很大的随意性，没有具体的法律依据和保障，被请求机关往往以各种理由拒绝协助。建议国家就行政协助问题立法，明确规定行政协助的法律地位和各个行政部门的行政协助责任。具体到海洋环境管理，可以在《海洋环境保护法》中增加有关海洋环境协助的内容，明确行政协助的法律地位，为海洋环境行政协助提供法律依据和支持。

二、合理界定海洋环境管理行政协助的主体条件。行政协助是行政主体之间在行使职权过程中发生的一种关系。因此，申请协助的主体和被申请协助的主体都必须符合行政主体的条件。在我国，法律法规授权的组织主要指法律法规授权的行政机关内部机构、行政性公司、事业单位和社会团体、群众性组织和其他社会组织。可能是鉴于这些授权组织的施政能力远不如行政机关，所以有些学者排除了其在行政协助中的地位。也有学者认为被授权组织一般具有技术上和人员上的特殊条件，这些特殊条件往往是行政机关所不具备的，因此被授权组织应成为行政协助的主体。

海洋环境管理发展至今，从主体上来看已经形成了多元化的趋势，因此，在建立行政协助制度时必须合理界定主体条件。海洋环境管理的核心无疑是作为公共管理机关的政府，主体还包括海洋立法机关、海洋执法机关、私营部门和第三部门。除此以外，由于其复杂性，在具体的管理中往往与环境管理部门、海洋管理部门发生众多的联系和职能交叉。因此，本文认为，海洋环境管理中行政协助的主体不仅应包括海洋环境管理的行政主管部门，还应包括环境管理部门、海洋行业管理部门、海洋综合管理部门以及政府授权的事业单位、第三部门和其他的社会组织，这样才能保证海洋环境的协调持续发展。另外，具体到某一事物的行政协助上，对于行政主体的职权条件的限制也存在不同的意见，本文认为，申请协助的主体对于请求协助的事项可以有相应的行政职权,也可以没有相应的行政职权，但被请求协助的主体必须执掌处理协助事项的职权。

三、建立海洋环境行政协助联合会。行政协助制度的具体程序规定可以为协调管理的实现提供法律保障。针对海洋环境管理的特殊性，为了将行政协助落到实处，在涉及多个协助部门的事务处理时，可以由申请协助的部门牵头，成立联合会，该会由被申请行政协助的部门以及事务处理所涉及的对象代表参加。申请协助部门及时将事务的发展状况和具体的协助请求予以公布，各被请求协助部门针对自己的协助内容与其他部门及时沟通和协调，使各个协助内容在统一的目标下予以及时调整和补充，并及时从事务涉及的对象中获取信息，保证协调内容的完备性和协调性。

四、建立海洋环境行政协助信息库。海洋环境问题的处理所涉及的部门往往具有较强的技术性和专业性，具有各自的知识优势，并容易在实践中形成一定的知识壁垒。不同的部门间很难完全沟通和了解，这就为行政协助部门在内容的确定上增加了难度。针对此问题，可以建立海洋环境行政协助信息库，此信息库不但包括各海洋环境行政主管部门新的政策信息，更重要的是包括各海洋行业部门、海洋环境监测部门、环境科研院所对相关领域内信息的公布，以及各社会组织的实践信息。这样可以便于申请行政协助的部门清楚了解应申请协助的部门，以及各个部门及时了解自己的协助义务。这样不但可以使行政协助更具效率，还可以在一定程度上监督行政协助的进行，避免相关部门逃避责任的行为。

总之，行政协助制度作为实现海洋环境协调管理的有效途径，不仅具有必要性，而且也具备一定的可行性。目前尽管海洋行政协助制度本身还不完善，仍处于探索过程中，但这种探索因其适应了我国海洋事业发展的现实需要，从而必将对我国海洋环境管理制度变革、对海洋环境协调管理的实现产生积极的促进作用。

2006年5月11日