专家视点 来源:中国海洋报 2005-10-11


海岛法的基本原则，是海岛法的本质和特征的集中体现，是最一般的、高度抽象的海岛保护与利用活动的行为规范和价值判断准则。其意义在于：海岛法的基本原则是海岛立法的准则，是海岛法律关系主体进行海岛保护与利用活动应遵循的基本准则，是人民法院裁判海岛案件、补充法律漏洞的基本依据，同时又是学者解释、研究海岛法的出发点。我们认为，我国海岛法应该确立以下基本原则：

一、维护国家海洋权益与国防安全的原则

海岛对于维护国家海洋权益和国防安全有重大的意义。从国防安全的角度来说，海岛是海防的前沿阵地和海防前哨，可为一国制海权提供重要保障。从国家主权的角度讲，根据1982年《联合国海洋法公约》，海岛是主权国家划分内水、领海和200海里专属经济区等管辖海域的重要标志。在《公约》生效后，世界各沿海国的国土构成发生了很大的变化，沿海各国希望籍此拓展主权的行使范围，纷纷调整本国国土及其资源开发和管理的政策，通过海岛之争来争夺海洋资源成为近二十几年来的基本趋势。

我国的岛屿从北到南绵延数千里，构成了我国海上的天然屏障。但是，我国海疆的安全形势又是复杂而严峻的。目前，我国与周边国家在海上一些岛屿的权属问题上存在许多纠纷。在我国东海，最大的问题是钓鱼岛之争。而我国南海则是争议最多的海域之一，在南沙群岛问题上，尽管中国一直主张“搁置争议，共同开发”，并且提出过具体的合作开发计划。但相关各国谁也不愿意放弃既得利益，一些国家已经单独在我国南沙的岛礁和所辖海域内进行了现实的开发，企图通过开发造成拥有岛屿的既成事实。而且，他们还有意把岛屿和海域争端国际化，试图在漫长谈判的同时获得更多的海岛资源。严峻的现实已经给我国敲响了警钟，对那些有争议的海岛，既然中国拥有主权，就要在实际利用中显示中国的存在。

相比之下，国内人们的国防意识和维护国家主权的意识相对淡薄。近些年来，多次发生炸岛、炸礁、炸山取石等严重改变海岛地貌和形态的事件，严重影响我国领海基点的安全，并有可能造成我国主权和管辖海域丧失的严重后果。还有些海岛的无序开发造成军事机密泄露，严重危害国防安全。遗憾的是，我们国家至今缺少海岛管理、保护和利用的法律，这对于维护国家海洋权益和国防安全十分不利。

因此，把维护国家海洋权益和国防安全作为海岛法开宗明义的一项指导原则是有必要和必不可少的。

二、维护国家生态安全的原则

海岛生态安全是国家生态安全的重要组成部分，没有海岛的生态安全就没有国家的生态安全。要实现海岛的生态安全，关键在于确保海岛各种重要自然要素的生态功能，特别是维护海岛生态平衡的功能得到正常发挥。

上世纪90年代以来，我国海岛生态日益恶化，在一定程度上制约了国家社会、经济的可持续发展，对国家生态安全构成了严重危害。对此我们必须采取以下一些措施：

1. 树立全民的生态安全意识。长期以来，我们都只注意到经济增长，而忽视了生态安全。现在，要彻底扭转重经济增长轻生态保护的观念和做法，将维护和改善海岛生态作为海岛一切经济和社会活动的基本准则。

2. 建立海岛的生态安全监测预警系统。为确保海岛的生态安全，必须利用“海岛生态安全指数”对海岛生态安全状况进行动态监测。

3. 增加国家对海岛生态安全建设的投入。很多生态安全方面的投入，经济效益并不直接，但其社会效益却巨大而深远。这样的投入主要靠政府的力量。

4. 建设海岛生态功能保护区，采取主动、开放的保护措施，对保护区内的资源允许在严格保护下进行合理、适度的开发利用。

5. 建立有利于海岛生态安全建设的利益机制，大力发展海岛的生态产业和生态经济，等等。

三、保护国家自然资源的原则

各国之间的岛屿之争其实质是自然资源之争。根据1982年《公约》的规定，岛屿与大陆领土一样，可以享有领海、毗连区、专属经济区和大陆架的权利，因此，拥有海岛就拥有其四周广大海域的自然资源。据1966年联合国亚洲及远东经济委员会的勘查，东海大陆架可能是世界上最丰富的油田之一，钓鱼岛附近水域可能成为“第二个中东”。而整个南海的石油地质储量大致在230亿至300亿吨之间，有“第二个波斯湾”之称。除了油气以外，南海地区在渔业、矿藏、旅游、运输等方面也都具有极高的价值。然而，东海和南海这两个海域都是我国与邻国“有争议”的地区。

中国的企业和公民个人没有国家的政策、法律支持和军事力量的保障，对有争议的远离祖国大陆的海岛自然资源，就不能进行实际开发和利用。海岛立法的一项任务，就是要以保护国家自然资源为基本原则，在法律上树立海岛自然资源的国有属性，并明确规定切实可行的措施，向邻国宣示中国维护其所辖海岛及海域自然资源的信心和决心。另一方面，在我国海岛的保护、利用过程中，不管是有居民海岛还是无居民海岛，任何单位和个人必须遵守宪法和有关法律，维护国家对海岛自然资源的所有权属性，不得以任何非法形式和手段将自然资源的国家所有化为集体所有，甚至为个人无偿使用。对权属有争议的，必须经过有权机关认真确权认可。在对海岛自然资源行使使用、收益权的同时，要禁止对自然资源的破坏性利用。

四、统一管理、综合协调、兼顾利益的原则

海岛的保护利用需要一个整体的思路，需要统一管理和综合协调。海岛的保护利用和监督管理不仅是海岛本身的问题，还涉及海岛滩涂、四周海域和各个行政部门的职责权限。目前，我们的管理既有冲突也有漏洞。比如，国家海洋局、农业部渔业局、交通部海事局、国土资源部、“中石油”、“中海油”等部门，对海岛基础信息都不能做到共享，使海岛的利用缺乏统一规定和协调机制。而且，各部门都是从自身利益出发处理问题。海岛法不能回避部门之间的矛盾，解决问题的关键，一是要明确一个统一的海岛监督管理机构，即明确由政府海洋行政主管部门负责海岛保护与利用的监督管理；二是要根据海岛利用的实际情况，对各行政部门的职责权限和涉海规定进行全面清理，综合协调彼此间的利益关系。

国务院海洋行政主管部门主要进行海域使用管理，实现规划用海、科学用海、秩序用海。其管理工作主要是这些海岛的功能区划和保护利用规划以及重大方针、政策的制定，以及全国海岛法律、法规的制定，协调全国海岛规划安排与其他各部委之间的关系；在海洋能源开发方面，主要是进行环境管理和监控。今后，海洋行政主管部门的工作应依据海岛法及其相关法律，以维护国家利益为目标。

五、严格监督管理、可持续利用的原则

海岛利用应该实行统一规划，以监督管理和保护为主，适度利用。制定海岛保护与利用规划要符合国民经济和社会发展规划、城市总体规划和海洋功能区划要求。利用海岛及周围海域的资源，要进行科学论证，采取严格的生态保护措施，不得造成海岛地形、岸滩、植被以及海岛周围海域环境污染或生态的损害。未规划利用的海岛，要根据实地自然环境采取专门的保护措施。

国务院2003年颁布实施的《全国海洋经济发展规划纲要》指出，“部分海域和海岛开发秩序混乱”。海岛法对于这种混乱的海岛开发利用必须严格管理，加强监督。但是，海岛不能破坏性开发利用不等于不利用，在发展海岛经济的同时要尽量减少对海岛的破坏和污染，实现海岛资源的可持续利用。对于海岛可更新资源，可持续利用指的是在保持它的最佳再生能力前提下的利用；对于海岛不可更新资源，可持续利用指的是保存和不以使其耗尽的方式的利用。可见，可持续利用的核心是海岛的经济和社会发展不能超越海岛及其周围海域资源与环境的承载能力。

在对待自然资源问题上，海岛法应与宪法和民法等法律的有关规定保持一致，使用“利用”“保护”“发展”的概念而坚决摒弃使用“开发”的概念。首先是开发的概念不具宪法、民法的基础，它源于房地产立法，后来个别自然资源立法也延用，从未有严格的法律定义；其次这一概念是一种集合行为（行政审批、民事商事、经济管理的大杂烩），不是单一的或具体的行为，法律难以对集合行为规定法律责任，所谓开发可以作为经济学或国家政策的概念，而不宜作为法律概念；再次，所谓开发在我国从来就是保护的对立物，不可避免地带来自然资源的掠夺和破坏。在海岛问题上，我国面临燃眉之急的问题是保护，而不是可能带来灾难性后果的开发。

(作者:中国人民大学法学院教授、博士生导师 周 珂
中国人民大学法学院博士研究生 谭柏平 中国人民大学法学院硕士研究生 陈忠萍)

2006年3月24日