国家海洋局海洋发展战略研究所 刘 岩 丘 君


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随着海洋开发利用强度日益增大，中国生物资源和海洋生态环境面临严重威胁。为保护海洋生物资源和特殊生境，我国建立了海洋自然保护区制度，依法把一定面积的海岸、河口、岛屿、湿地或海域划分出来，进行特殊保护和管理。研究和实践证实，建立自然保护区是保护海洋生物资源和海洋自然环境的有效途径。
一、海洋自然保护区发展现状

我国的海洋保护区建设最早可追溯到1963年在渤海海域划定的蛇岛自然保护区（1980年升级为国家级海洋自然保护区）。到目前为止，我国已经建立了包括国家、省、市、县级的海洋自然保护区108个，总面积达769万公顷（不含台湾、香港和澳门），这些保护区分属海洋、林业、环保、农业、国土等部门管理。

依照我国自然保护区分类，我国海洋自然保护区分为6个类型。其中海洋和海岸带生态系统保护区数量最多，共54个，占总数的50％，野生动物类保护区面积最大，共620万公顷，占海洋自然保护区总面积的82%。

二、存在的主要问题

（一）管理体制制约保护效率 我国自然保护区管理体制比较复杂，综合管理、分部门管理、分级管理并存。综合管理是指由国家环境保护总局负责全国自然保护区的综合管理；分部门管理是指林业、农业、国土资源、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管相关的保护区；分级管理是指我国把保护区划分为国家、省、市和县4个级别，根据保护区级别，由所在地的省、市或县的行政主管部门负责日常管理工作。如此复杂的管理体制被认为是制约保护区管理和保护效率的重要因素之一。作为自然保护区的一部分，我国海洋自然保护区存在类似的问题。

海洋自然保护区主管部门有海洋、林业、环保、农业、国土等，其中海洋部门管理的保护区类型比较全面，其主管的保护区数量占40%，面积占70%。各部门都有自己的管理体制、经费来源，都在积极发展隶属于本部门的保护区，由此造成相互竞争、重复建设、各自为政、整体效率低下；由于受到部门体制的制约，综合管理部门与具体主管部门之间缺少主动的沟通和协调，综合管理部门也很难对各部门的自然保护区在宏观决策、政策指导与监督检查方面有所作为。导致无论在国家层面还是在省市层面，都难以实现保护区建设的统一规划。

（二）保护与开发之间的矛盾，不利于有效管理 我国自然保护区实施保护为主、适度开发，分区管理。目前海洋自然保护区也实行分区管理，不过由于海洋自身的特殊性，其方式和陆地上通用的三级分区管理不完全一致，甚至不同的海洋自然保护区采用的分区方式也不同。比如，河北省昌黎黄金海岸国家级海洋自然保护区划为科研区、开发区、治理区和监测区，并在四个分区中分别划定一级小区为核心区；上海市金山三岛海洋生态自然保护区只划分核心区和非核心区两类。尽管分区管理的方式不尽相同，但是各海洋自然保护区一致强调以保护为主，并允许在规定的区域内进行适度开发。

和许多陆地自然保护区一样，如何在适度开发原则下协调自然保护和社区发展是目前不少海洋自然保护区面临的一大难题。在过去很长一段时间里，保护区政策都主要关注当地社区生产活动对保护区的生态环境影响，很少考虑保护区的建立给社区带来的社会经济影响。相关政策禁止当地社区有背于自然保护的传统生产生活方式，但又很少考虑为社区寻找替代发展途径，致使自然保护与社区发展矛盾不断。

协调自然保护和社区发展已经越来越得到学术界和政府部门的关注。在实践中被各保护区广泛采用，而且行之有效的方式是发展生态旅游。按照生态旅游原则在保护区开发生态旅游，有可能通过自然保护区开展生态旅游使自然保护和地区经济协调发展。除了生态旅游，海洋自然保护区的另一种可供选择的开发活动是生态养殖，在广东和福建的实践表明，科学规划和管理的滩涂养殖和红树林保护能相互促进。

（三）多数保护区经费不足，保护管理难以落到实处 多数海洋自然保护区都面临运行经费严重不足的问题。国家规定，自然保护区管理及建设所需经费来源主要是地方财政，国家只对国家级自然保护区的建设给予有限的资金补助。因此对于一些经济不发达的地区来说，保护区的运行经费根本无从落实。仅有的经费多数被用于保护区的基础设施建设，投入到科学研究上的资金少之又少，保护区能自主开展的科学研究非常有限，保护区的工作多停留在看护阶段，谈不上主动的科学研究。由于缺乏运行经费，加上海洋自然保护区通常远离大陆，条件艰苦，管理成本高，保护区在执法队伍建设和执法装备配备上很难满足执法管理需求，保护区保护的功效因此大打折扣。

（四）海洋保护区总体布局规划有待改善 目前，我国沿海县区中有67建立了各级海洋自然保护区，其中22个市县建立了国家级海洋自然保护区。我国国家级的海洋自然保护区分布极不均衡，集中分布的现象非常突出：在我国海岸线的东北端的渤海海峡及海区集中分布了7个；在我国海岸线的西南端的北部湾及海南岛周边集中分布了8个，从山东到广东漫长的海岸线上只有9个。

中国海域纵跨3个温度带，海洋生物物种、生态类型和群落结构表现为丰富的多样性特性。根据国际标准（即地区物种丰富度和特有物种数量）以及专家长期综合研究的结果，中国划定17个具有全球保护意义的生物多样性关键地区，其中海洋类3个地区是：沿海滩涂湿地（包括辽河口海域、黄河三角洲滨海地区、盐城沿海、上海崇明岛东滩）；闽江口外－南澳岛海区；渤海海峡及海区；舟山－南麂岛海区。对照我国国家级海洋自然保护区的分布，可以发现作为关键地区的上海崇明岛东滩和南澳岛海区是国家级保护区的空白区。

生物多样性状况是决定是否建立保护区的最重要依据，“在保护力量有限的情况下，生物多样性关键地区应该优先得到保护”也已经成为国际通用做法，国家级海洋自然保护区未能覆盖生物多样性关键地区，而非关键地区的海南、广东和广西沿海国家级海洋保护区密布的事实说明我国保护区的选址和建设中存在不足，缺乏从国家层面上综合考虑海洋保护区总体规划并合理安排有限的保护力量。

三、对策和建议

《中国海洋保护区发展规划纲要（1996-2010年）》中提到的保护区建设战略目标：全国力争在规划期间，建成类型比较齐全、系统均衡的海洋自然保护区网络，基本实现对我国具有代表性、典型性的海洋资源、环境及海洋生物多样性的有效保护。围绕这个目标，至少还应该进一步加强以下方面工作：

（一）调整保护区管理体制。体制变革不可能一蹴而就，因此在短期内多部门共管海洋保护区的体制弊端难以得到解决。因此应当寻求协调部门关系的有效机制，尽量减弱现有体制的弊端。可行的办法是分别在国家（或省、直辖市）的层面上组建由海洋、环保、林业等相关主管部门共同参与的领导小组，负责统一指导、协调和管理国家级（或省级）自然级保护区。特别针对海洋自然保护区，建议由海洋部门负责组织管理在海洋自然保护区范围内的全部海上活动。从长远看，应该改变保护区管理体制，明确由国家海洋局负责管理全部海洋自然保护区及相关事务，彻底解决多部门管理带来的各种负面影响。

针对地方政府积极性不高的问题，建议把保护区建设成绩纳入地方政府工作绩效的考核内容。保护区对地方经济发展不一定能起显著的作用，但是保护区为地方经济发展储备了持续发展的资源和动力。地方政府是我国海洋自然保护区建设和发展的实际操作者，在我国海洋自然保护区的发展中扮演重要的角色，有必要通过把保护区建设成绩纳入地方政府工作绩效的考核内容，以提高地方政府建设和发展保护区的积极性，改变目前我国海洋自然保护区建设靠法律推动被动发展的局面。

（二）海洋自然保护区发展的总目标应该明确包括自然保护和社区发展两个方面，该目标必须在法规政策中明确，在管理行动中得以体现。探索和建立把当地群众和地区的经济利益与自然生态保护结合起来的机制。鉴于旅游业在我国的迅速发展，以及生态旅游在国外自然保护区的成功实践，我们建议加强在海洋自然保护区开展生态旅游的研究，提高对旅游开发活动的管理能力。通过保护区建设带动周围社区的生态型海水养殖也有可能成为带动社区发展的有力途径。

（三）在经费问题上国家应实行“政府为主，多方参与”的原则。首先对于那些在生物多样性保护上具有重要意义的需要严格保护的保护区，应禁止一切开发活动，其运行所需费用由政府全额负担；第二各级政府部门应积极鼓励保护区采用多种渠道筹集运行经费，并给予必要的协助、指导和管理。比如允许民营资金投入保护区保护和开发，在不背离保护原则等前提下，政府在政策、资金、技术、土地、海域使用权等一系列问题给予支持和协调。

（四）进一步加强对海洋生物资源和海洋生物多样性的调查研究，选取有代表性和典型性的地区，设立海洋自然保护区。由于我国目前经济发展水平所限制，我们能用于自然保护区的力量有限，因此当前尤其要加强几个生物多样性关键地区的调查研究和自然保护区建设工作。其方式可以是升级现有的省市级保护区为国家级保护区，也可以是经过严格论证后新建国家级海洋自然保护区。

摘自《中国海洋报》第1479期

2006年3月17日