内容提要：“责令改正”是我国行政立法中常见的一个规范，也是行政主体在行使行政职权的过程中经常采用的一个行政管理手段。其与行政处罚、行政强制等行政行为既有联系又有区别。责令改正具有多种具体形态。正确运用责令改正，具有有利于减少管理人和被管理人的对抗，增强社会和谐和社会稳定功能，提高行政效率，节约行政成本，有利于扩大公民对公共行政的参与，推动民主行政。我国行政法理论界对“责令改正”关注较少，应进一步加强研究。
主题词：责令改正 特征 类型 功能
“责令改正”是我国行政立法中常见的一个法律规范，也是行政主体在行使行政职权的过程中经常采用的一个行政管理手段。本文试图对“责令改正”这一行政行为的性质、形态、特征、功能、法律后果等问题进行初步的研究。
一、“责令改正”的概念及其特征
我国行政法律规范中较早运用“责令改正”条款见之于国务院1982年颁布的 《矿山安全监察条例》。此后这一概念被逐步广泛运用。 我国行政法理论界对“责令改正”关注较少。熊文钊教授在其所著的《现代行政法原理》一文中把责令改正作为行政命令的一种具体形态进行研究，认为责令改正是行政机关实施行政处罚的过程中对违法行为人发出的一种作为命令。该书对责令改正或者限期改正违法行为与行政处罚的区别和联系作了分析，这对研究责令改正很有益处。
（1）责令改正作为一种具体行政行为，与行政处分、行政处罚、行政强制等有密切联系，但也有其自身的独立性，并不总是依附于行政处罚或其它行政行为。责令改正的概念似可以作如下表述：责令改正是行政机关对其下属行政组织及其工作人员、行政机关对另一个行政机关及其工作人员的违法行政、不当行政或其它违纪行为、行政主体对行政相对人违反行政法律规范的行为，依职权责成其纠正违法、违纪行为的具体行政行为。责令改正既有内部行政行为，也有外部行政行为。其主要特征是：
（1）责令改正是行政主体依职权作出的具体行政行为。作出责令改正的行政主体必须是具有行政管理职能的组织，即只有行政机关、法定授权组织或行政委托组织在其职权范围内有权作出责令改正的具体行政行为，其他任何非行政组织或者个人都无权作出行政法意义上的责令改正行为。
（2）责令改正的前提是相对人违反了行政法律规范。只有相对人实施了违反行政法律规范的行为，行政主体才能责令改正。没有行政违法行为的存在，也就不存在责令改正的问题。否则必然导致违法行政或行政不当，侵害相对人的合法权益。对于相对人违反民事法律规范的行为，行政主体不能介入，无权作出责令改正的行为。
（3）责令改正具有执行力。责令改正的具体行政行为一旦作出，对行政主体和行政相对人都有约束力，行政相对人必须履行改正的义务，否则行政主体就应当采取其它行政管理手段，包括予以行政制裁，或者依职权自行强制执行，或者申请人民法院强制执行，保证责令改正的行政行为得以执行。
（4）责令改正的行政行为是可诉的。责令改正对行政相对人的权利、义务产生直接影响，就应当有法律救济的途径。行政相对人如果认为这种行政行为侵害了自己的合法权益，就有提起行政复议、行政诉讼的权利，有请求国家赔偿的权利。
二、责令改正的具体形态
我国立法例中较多使用“责令改正”这一概念，与其相同或相近的有责令纠正、责令更正、责令停止违法行为、责令限期办理、责令限期补办、责令排除妨碍、责令返还、责令补发、责令恢复原状、责令限期整顿、责令限期治理等。责令改正作为行政主体的一种行政管理手段，其具有多种具体形态：
（一）从与其它具体行政行为的关系来看，其具有以下三种形态：
1、责令改正单独存在的情形。如《乡镇企业法》第四十一条规定：“乡镇企业违反本法规定，不承担支援农业义务的，由乡镇企业行政行政管理部门责令改正。”
2、责令改正与行政处罚相联系的情形。这是较为常见的一种形态，具体有以下5种情形：
（1）实施行政处罚时责令改正。《行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。” （2）责令改正的同时给予行政处罚。如《劳动法》第九十五条规定：“用人单位违反本法对女职工和未成年人的保护规定，侵害其合法权益的，由劳动行政部门责令改正，处以罚款。”
（3）责令改正时，针对行政违法行为可以给予处罚，也可以不给予处罚。如《建筑法》第七十五条规定：“建筑施工企业违反本法规定，不履行保修义务或者拖延履行保修义务的，责令改正，可以处以罚款。”
（4）责令改正时，对行政违法行为情节较重的给予处罚。如《公司法》第二百一十九条第二款规定：“承担资产评估、验资或者验证的机构因过失提供有重大遗漏的报告的，责令改正，情节较重的，处以所得收入一倍以上三倍以下的罚款，并可由有关主管部门依法责令该机构停业，吊销直接责任人员的资格证书。”
（5）责令改正后，对拒不改正或逾期不改正的行政违法者予以处罚。如《放射性污染防治法》第五十五条规定对三种违法行为，“由县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者其他有关部门责令限期改正；逾期不改正的，责令停产停业，并处二万元以上十万元以下罚款。”
3、责令改正与行政处罚选择使用的情形。如《商标法》第四十四条规定对四种违法行为，“由商标局责令限期改正或者撤销其注册商标。”

（二）从行政主体规定行政相对人履行改正义务的期限来看，其具有以下三种具体形态：
1、责令立即改正。对违法行为如不立即改正，就可能会危及社会公共利益或造成其它危险时，行政机关往往责令行政违法行为人立即改正或当场改正。如《消防法》第四十一条第一款规定：“违反本法的规定，擅自举办大型集会、焰火晚会、灯会等群众性活动，具有火灾危险的，公安消防机构应当责令当场改正；当场不能改正的，应当责令停止举办，可以并处罚款。”。道路交通管理部门对违反道路交通管理秩序的行为，大都责令立即改正、当场改正。
2、责令限期改正。即规定行为人在一定期限内改正，这是较为常见的情形。
3、责令改正。不少立法中都采用“责令改正”的提法，不直接规定改正的期限。对此，应当理解为违法行为人应当在一个合理的、必要的期限内改正，行政主体、行政管理相对人对此也应当作出正常的判断。
三、责令改正与相关概念的联系和区别
责令改正是行政管理中经常使用的一个手段，也是行政职权的具体表现形式，它与其它行政职权、行政管理手段有广泛的、密切的联系。但由于它本身又是一个独立存在的行政行为，与其它概念又有明显的区别。
1、与行政处罚的联系与区别
责令改正与行政处罚都是行政主体在行政相对人违反了行政法律规范的情况下依职权采用的行政管理手段，因此必然有较多的联系，主要表现在：
（1）责令改正往往是行政处罚的前置程序。当行政相对人拒不改正或逾期不改正时，行政主体往往依法采取行政处罚手段给以制裁。
（2）责令改正与行政处罚同时采用，或者实施行政处罚时责令其改正或限期改正，或者责令改正的同时给予行政处罚。
（3）责令改正与行政处罚两种手段由行政主体视情选择使用。此种情况前面已作了分析。
责令改正与行政处罚的主要区别在于性质不同。行政处罚属于法律制裁范畴，是对违法行为人人身自由、财产权利的限制和剥夺；而责令改正本身不具有制裁性质，它是责令违法行为人自行纠正或停止违法行为，履行法定义务，消除不良影响。
责令改正与行政处罚虽有所区别，但也不是完全排斥的。同样作为行政管理手段，两者往往又是相互兼容、渗透的。比如，行政法律规范中，常见“处以警告，责令改正”的规定，“警告”作为行政处罚的一种形式，它不仅有警示、申诫的功能，而且明显包含责令改正的内容。有时，行政主体实施行政处罚的目的就是为了达到促使违法行为人改正的目的。如《价格违法行为处罚规定》第十八条规定：“任何单位和个人有本规定所列价格违法行为，情节严重，拒不改正的，政府价格主管部门除依照本规定给予处罚外，可以在其营业场地公告其价格违法行为，直至改正。”
责令改正与行政处罚有时还会出现竞合的情形。如《土地管理法》、《城市规划法》等法律中规定的责令拆除或责令限期拆除，其本身具有责令改正的某些特征，但由于责令拆除是对违法行为人财产权的一种剥夺，具有明显的法律制裁性质，因此它又成为行政处罚的法定形式，属于《行政处罚法》第8条第2项所指的“法律、行政法规规定的其他行政处罚。”对此，在理论界和实务界是有争议的。国务院法制办公室2000年12月1日函复四川省人民政府法制办公室的请示时称：“根据《行政处罚法》第二十三条关于‘行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为’的规定，《城市规划法》第四十条规定的‘责令限期拆除’不应当理解为行政处罚行为。”笔者认为，这一观点是不妥的。一般说来，行政法律规范中直接以“责令改正”或“责令限期改正”表述的，不属于行政处罚，以“责令停止违法行为”、“责令限期办理”、“责令退还”等类似概念表述的，是对责令改正的内容的一种明示，但因不具有制裁性质，也不属于行政处罚。但不能认为凡具有“责令改正”形式特征的行政行为都不属于行政处罚。事实上，《城市规划法》第四十条明明使用了“责令限期拆除”、“责令限期改正”两个概念，无论从适用条件、还是从行为内容、后果来看都是有所区别的，没有理由将同一款中的两个概念混同起来。“责令限期拆除”属于行政处罚的范畴，《土地管理法》对此也作了非常肯定的规定。该法第八十三就有“建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚的决定不服”的表述。如果认为《土地管理法》中“责令限期拆除”属于行政处罚，而《城市规划法》中的“责令限期拆除”不属于行政处罚，似乎是没有法律根据和理论根据的，而且，如果将责令拆除这种对行政相对人的权利义务往往产生重大影响的行为不作为行政处罚，也不利于保障行政相对人的合法权益，因为我国现行立法中以行政处罚规定了严格的程序，包括救济途径，而责令改正的具体行政行为对行政主体在程序上约束则较少，行政相对人的权利受到侵害的风险也相应增加。
2、与行政强制的联系和区别
行政强制一般包括行政强制执行、行政及时强制、行政强制措施。与责令改正有联系的主要指行政强制执行，这两种行为的联结点就在于责令改正的执行力。责令改正作为一种具体行政行为，一旦成立与生效，就具有了要求行政主体和行政相对人对其内容予以实现的效力。当行政相对人拒不履行责令改正科以的义务，如果法律、法规规定了其他行政管理手段（如行政处罚），就应当继续采取其他行政管理手段，仍不能奏效的，应当采取行政强制执行的手段，迫使其履行义务；如果法律、法规并没有规定责令改正以后应当采取其他行政手段的，就应当直接采取行政强制执行手段，以实现行政管理的目的，如《殡葬管理条例》第二十条对应当火化的遗体实行土葬的，就规定“由民政部门责令限期改正，拒不改正的，可以强制执行。”
简言之，责令改正与行政强制有密切的联系，但责令改正并不必然导致行政强制；当必须启动行政强制程序时，责令改正的具体行政行为是行政强制执行的前提和依据，行政强制执行是责令改正的行政权得以实现的保障制度。 四、责令改正的功能分析
责令改正作为一种具体行政行为，是实施行政管理的一个行之有效的手段，具有其他行政制裁、行政强制措施难以达到的功能。
作为行政相对人，一旦实施了违法行为，行政主体依职权必须干预。至于如何干预，势必有两种模式可以选择：一是直接运用行政权力去制止、制裁，直至采用行政强制手段，迫使其从违法状态恢复到合法状态。二是由行政主体作出责令改正的行政命令，让行政相对人自行停止、矫正违法行为。两种模式可谓异曲同工，都可以达到行政管理的目的，但区别就在于，前者依靠外因、外力，后者是外因通过内因起作用。行政执法的实践证明，正确运用责令改正这一行政手段，相对于行政制裁、行政强制而言，更能产生较好的法律功能、社会功能。
（1）有利于减少管理人和被管理人的对抗，增强社会和谐和社会稳定。行政制裁、行政强制是直接对抗，往往会引发行政相对人的抵触情绪和逆反心理，有时甚至会出现暴力抗拒执法，随之而来的是行政主体理所当然地运用更严厉的手段，甚至是暴力手段“绳之以法”，导致管理者与被管理者之间更加对立。而责令改正，尽管行政相对人在意志上往往是处于被动状态，但在行为的形式上却表现出一种主动性和自尊性，这就有可能避免直接冲突，减少或避免对立情绪，变对抗为和谐，化消极因素为积极因素，最大限度的减少社会纷争。大量的事实证明，“有效实施行政法规范的最佳途径，在于相对人能主动自愿遵守而非强迫服从。”
（2）有利于提高行政效率，节约行政成本。实施行政制裁、行政强制时，行政主体和行政相对人都要耗费较多的精力、时间、金钱、信息来应付对抗。严格的程序设计，加之行政相对人可能采取各种抵制行为，行政行为往往难以顺利实施，最终导致行政效率低下。比如，强制拆除违章建筑，如果碰上所谓“钉子户”，就不得不兴师动众，乃至于要组织几个部门、十几个、几十个执法人员联合上阵，行政成本之高可想而知。相反，如果采取责令改正的措施，启发、引导、规劝、告诫、责令违法行为人主动地、自觉地去矫正违法行为，就能大大减少不必要的精力、财力消耗，从而做到以较少的行政成本获得较大的社会效率，充分体现行政管理效率优先的原则。
（3）有利于扩大公民对公共行政的参与，推动民主行政的实现。行政主体作出行政行为具有单方意志性，无需与行政相对人协商或征得对方的同意，但并不排除行政相对人的参与。行政参与是行政民主的出发点和归宿，“相对人的参与，使行政主体与相对人的意志得以沟通和交流。这种反复沟通和交流，可以将行政意志融化为相对人意志，也可以将相对人意志吸收到行政意志中，从而使行政法关系真正具有双方性，使相对人真正成为行政法关系的主体。”⑶行政主体作出责令改正的行政行为，就使行政相对人有直接参与的机会，激发行政相对人的自觉配合精神，体现权利义务的一致性，体现相对人的主体性和自觉性，这完全符合民主行政的基本要求。
（4）有利于贯彻惩罚与教育相结合的原则，体现以人为本的精神。行政管理的目的在于维护公共利益和社会秩序，而实现这一目的，最根本的一点是要相对人知法懂法并自觉遵守法律。责令改正就是着力于引导违法行为人划清合法与违法的界限，知晓违法的危害后果，达到知错必改，自觉履行纠正违法行为的目的。行政主体作出责令改正的过程，实质上就自然演化为实施教育的过程，增强行政管理相对人的法律意识，提高法制素质的过程。
五、责令改正的程序
我国现行立法例对责令改正的程序作出具体规定的并不多见，偶见的如《税收征收管理法实施细则》第六十一条规定：“纳税人未按照规定的期限申报办理税务登记、变更或者注销登记的，税务机关应当向纳税人发出责令限期改正的通知书。”又如《导游人员管理条例》第十八条规定：“无导游证进行导游活动的，由导游行政管理部门责令改正并予以公告。”绝大多数法律、法规都是把责令改正作为非要式行为设计的。在行政执法实践中，行政执法人员对责令改正也较少采用书面形式，多数运用口头的方式，有时甚至会采用手势表达自己的执法意愿，如交警、城管人员对违章行为的纠正。长期以来，人们对责令改正的程序研究较少，行为不规范的问题也较为普遍，由此引发的行政争议案件也呈增多趋势。
责令改正作为一种具体行政行为，对行政相对人的权利义务产生直接影响，有时还会是重大影响，因此除对轻微违法行为，可以当场或立即责令纠正的而外，其他责令改正的行为，都应当有程序要求。尤其是当责令改正成为某一个行政制裁、行政强制行为的前置条件时，更应当严格遵循程序规则。笔者认为，一般说来，对责令改正在制度上应当设置以下程序：
（1）调查取证的程序。任何一个具体行政行为，不仅要有法律依据，还要有事实依据。调查取证是作出责令改正决定前的必经程序。只有对行政相对人的违法行为进行调查，对其违法行为的性质和事实予以确认，才能做出责令改正的决定。如果行政相对人实施的行为并不构成违法，行政主体作出责令改正只能导致违法行政。
（2）告知和听取行政相对人意见的程序。尤其是当责令改正对行政相对人权利义务将会产生重大影响时，更应当坚持事前告知的制度，接受行政相对人陈述、申辩，充分听取其意见，既能防止行政行为出现偏差和失误，保证行政相对人的合法权益不受损害；也有助于把告知的过程变成教育、疏导的过程，使行政相对人对即将实施的责令改正的行政行为有思想准备，真正把自我纠正变为自觉、自愿行为。
（3）做出责令改正决定的程序。责令改正一般应采用书面形式。责令改正决定书的内容应当包括：认定其违法行为的法律依据和事实依据、责令改正的具体要求和期限、拒不改正或逾期改正的法律后果、行政相对人的权利和法律救济途径等等。
（4）监督行政相对人履行改正义务的程序。对行政相对人改正违法行为的情况乾进行检查，并记录在案，作为下一步是否采取行政制裁或行政强制措施的依据。亦作为今后可能出现的行政复议和司法审查的证据。
六、责令改正的法律后果
责令改正与其他具体行政行为一样具有公定力、确定力、拘束力、执行力。责令改正的行政行为一旦作出，就产生以下法律后果：
1、行政相对人必须严格履行改正或限期改正的义务，拒不改正或逾期改正的就会受到行政制裁（如行政处罚），或被行政强制执行。
2、行政主体对已生效的责令改正的行政行为没有自由处分权，未经法定程序不得擅自改变。对行政相对人改正的情况要实施监督检查，确保责令改正行政行为的执行。
3、行政主体对作出责令改正的行政行为要承担由此而引起的法律后果。比如行政主体实施了违法或者不当的责令改正行政行为而产生的法律责任。比如因行政主体作出的违法或者不当的责令改正行政行为而导致行政相对人财产权益的损害，行政主体就必须承担赔责任主。责令改正既是行政职权，也是行政责任，行政主体对其可能产生的法律后果应承担相应的责任。
我国现行法律、法规、规章中，绝大多数都运用了“责令改正”这一法律规范，可见“责令改正”在行政管理中发挥着非常重要的作用。但由于长期以来人们对责令改正在理论上研究较少，在执法实务中也重视不够，因而无论是立法，还是执法，都应当进一步规范责令改正的行政行为。为此，笔者建议：
（1）在即将出台的《行政程序法》中把责令改正作为一个重要的行政程序，来进行合理的制度设计，对责令改正的程序作出一般性规定。
（2）单行法律、法规、规章对责令改正的使用应进一步加以规范。要充分发挥责令改正的功能、作用，对行政相对人实施的违法行为，能责令改正的，就责令其改正；改正了，可以不处罚的，就不要采取处罚措施；既然改正了，就要给其出路。在现有的一些法规、规章中往往采用“责令改正，撤销资格”、“责令改正，停产停业”等条款，在这种情况下，改正的行为，对行政相对人而言，就失去其意义。在法律规范中，对行政主体的自由裁量权也要加以必要的限制，如前面所述《商标法》第三十条的规定：“使用注册商标，有下列行为之一的，由商标局责令限期改正或者撤销其注册商标”，授权行政主体要么责令改正，不予处罚，要么一下子给予撤销注册商标的行政处罚，似乎缺乏合理性。 （3）在行政执法中，要正确实施责令改正行政行为。要严格按照法定程序责令改正。责令改正的决定一旦作出，就必须依法改正，不是可改可不改，更不是一罚了之，违法依旧。要加强对相对人改正违法行为的监督检查。 主要参考文献：
（1）熊文钊著：《现代行政法原理》，法律出版社，2000年版，第375页－377页
（2）方世荣著：《论行政相对人》，中国政法大学出版社2000年版，第237页；
（3）叶必丰著：《行政法的人文精神》，湖北人民出版社1999年版，第212页。

2005年1月28日