在6月22日举行的十一届全国人大常委会第九次会议上，海岛保护法草案因其首次“亮相”中国最高国家权力机关而格外引人注目。

全国人大环境与资源保护委员会主任委员汪光焘在向会议作海岛保护法草案说明时指出，2003年11月，全国人大环资委组成了海岛保护法起草领导小组，广泛开展国内外海岛立法调研，多次召开研讨会和座谈会，并征求了国务院有关部门和沿海省、自治区、直辖市政府意见，多次修改草案。

三大问题催生海岛保护立法

中国是海洋大国，在中国300万平方公里的海域中，有6900个面积为500平方米以上的海岛，小于500平方米的海岛有上万个。

汪光焘指出，改革开放以来，特别是实施国家海洋开发战略以来，随着经济的快速发展和自然资源的短缺，海岛资源的重要性日益显现，海岛开发利用活动越来越多。与此同时，在海岛开发、建设、保护和管理中还存在诸如海岛生态破坏严重、海岛数量急剧减少、无居民海岛被违法占用等三大问题。

仅以海岛数量减少为例。近年来，一些地方炸岛炸礁、填海连岛等严重破坏的事件时有发生，致使海岛数量不断减少。据初步调查统计，与上世纪90年代相比，辽宁省海岛消失了48个，减少数量占原海岛总数的18%；河北省海岛消失了60个，减少了46%；福建省海岛消失了83个，减少了6%；海南省海岛消失了51个，减少了22%。甚至部分领海基点海岛因侵蚀等原因也面临灭失的危险。

汪光焘指出，上述问题的存在，严重损害了中国海岛生态，威胁着海岛地区经济社会的可持续发展，迫切需要通过立法予以解决。他同时表示，尽快制定海岛保护法不仅十分必要，也是切实可行的。

三大立法亮点凸显海岛生态保护

首次提请审议的海岛保护法草案除了明确其立法宗旨：“保护海岛生态系统，合理开发利用自然资源，维护海岛及其周边海域生态平衡，促进经济社会可持续发展”，同时根据现实需要，确定了“国家对海岛实行科学规划、保护优先、合理开发、永续利用”的海岛保护原则”，并对海岛生态保护和无居民海岛使用作出了系统规范外，其立法亮点主要集中于草案所建立的海岛保护规划、海岛生态保护和特殊用途海岛管理等3个方面。

草案专设“海岛保护规划”一章，建立了由全国海岛保护规划、沿海省、区、市海岛保护规划、沿海城市、镇人民政府所在地海岛保护规划、沿海县域海岛保护规划、可利用无居民海岛保护和利用规划等构成的海岛保护规划体系，并对规划的原则、内容、审批、修改、公布与效力等作了规定。

为了加强海岛生态保护、防止海岛生态遭到破坏，草案专设“海岛生态保护”一章，设3节分别作出海岛生态保护的一般规定、有居民海岛生态保护规定、无居民海岛生态保护规定。其内容主要包括防止海岛生态破坏，严格限制海岛建筑物和设施建设，严格限制填海连岛工程，严格限制在海岛采石、挖沙和砍伐，严格保护海岛沙滩、珊瑚和珊瑚礁，严格保护海岛历史、人文遗迹和物种，严格保护海岛植被、淡水资源等，明确无居民海岛的利用必须在规划确定可以利用的前提下有偿使用，避免破坏和浪费等。

此外，由于领海基点所在海岛、海洋自然保护区内的海岛、科学研究用途的海岛以及其他一些特殊用途海岛的生态保护，对于生态安全及科学研究具有重要的意义，因此草案在“特殊用途海岛管理”一章中建立了多项特殊保护制度，以期对这些海岛实施比普通海岛更为严格的生态保护。

确立无居民海岛有偿使用制度

近年来，在山东、浙江等地，一些单位和个人将无居民海岛视为无主地，随意占用、使用、买卖和出让无居民海岛。开发利用秩序混乱，不仅造成海岛生态破坏严重，也造成国有资源资产的流失。

草案建立无居民海岛有偿使用制度，以期规范海岛开发利用，有效遏制目前的开发混乱局面，更好地保护和合理使用无居民海岛。草案规定：“除国防、公务、教学、防灾减灾、非经营性公用基础设施建设、基础测绘、气象观测等非经营性公益事业用岛外，经依法批准利用无居民海岛的，应当缴纳无居民海岛使用金。”

根据草案，中国对有居民海岛和无居民海岛实施不同的管理制度。对于无居民海岛管理，草案明确由国家海洋行政主管部门对无居民海岛保护与利用实施管理，沿海省、自治区、直辖市政府和国家海洋行政主管部门的派出机构负责无居民海岛保护和利用，沿海县级地方政府对可利用无居民海岛保护和利用规划实施监督管理。

草案规定开发建设不应超出岛屿本身的环境容量，对海岛污染物排放实行总量控制制度。对于改变海岸线、填海连岛等严重影响海洋生态行为，草案设置了严格的审批程序，并强化了国土资源、环境保护、建设海洋等行政管理部门的责任。