海砂是海洋矿产资源的重要组成部分，是国家基础建设重要资源之一。近年来，随着我国沿海经济迅猛发展，社会对海砂的需求急剧上升。特别是在临海工业、港口码头、滨海旅游等基础设施建设中，有些建设单位为了降低建设成本或贪图施工方便，在未取得相关许可的情况下，在近岸海域大肆采挖海砂以满足工程建设需要，造成沿海非法采砂现象日益突出。滥挖滥采海砂不仅致使局部海域的海洋生态环境、海岸线、海底地形、防护林带、风景保护区以及海洋特别自然保护区遭到破坏，并直接威胁防洪堤、沿海公路等涉海工程及航运的安全。此外，由于非法采砂作业引发的海上纠纷、安全事故等情况时常发生。针对以上情况，加强海砂开采执法管理势在必行。

当前海砂开采执法管理中存在的主要问题

一、法律法规规定尚不明确。海洋行政主管部门开展海砂开采执法管理主要是依据《海域使用管理法》《海洋环境保护法》《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》。这些法律法规分别授权海洋行政主管部门监督管理海砂开采活动，对其违法行为分别按照非法占用海域、破坏海洋生态环境论处。但在执法实践中存在三大方面问题：一是若以“非法占用海域”论，因非法开采海砂活动的流动性大，因此实际办案过程中既无充分的证据证明相对人“排他性、持续、三个月以上”使用海域，也无法客观计算其所占用 “特定海域的面积”，故难以适用。二是若以“损害海洋环境”论，根据行政管理、行政执法、技术鉴定三分开原则，其是否“造成海洋生态环境破坏”的结论，只有有资质的技术单位才能作出。而实际执法过程中，技术单位不可能跟随执法，不能及时对现场做出“造成海洋生态环境破坏”的评价。三是若以 “未实行海洋工程环境影响评价”论，按照《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》规定，开采海砂行为未进行海洋环境影响评价的，由国家海洋主管部门及其所属的海监机构进行查处，地方海监机构无权查处。因此在实际查处中，适用这些法律法规开展执法工作存在一定困难。

二、执法查处缺乏有效手段。对非法采砂行为进行有力查处，除了要有明确的法律法规依据外，执法部门还必须具备有效的强制手段，否则执法力度将大打折扣。目前海监部门在执法中遇到的最大困难就是缺乏强制手段，如果没有公安、边防部门的密切配合，对非法开采海砂行为就难以开展有效打击。另外，以现有的海洋法律法规对非法采砂行为进行查处，一般只是没收违法所得或罚款，难以产生威慑力。而如果根据《矿产资源法》规定，非法开采海砂属“盗采海洋矿产资源”，可以追究有关责任人的刑事责任，但是作为执法主体的国土资源行政主管部门又欠缺海上执法能力。所以，目前对非法采砂的管理模式很难实现理想的执法效果。

三、海砂开采审批办证难。目前沿海海域非法采砂现象普遍，除了沿海社会经济快速发展对海砂需求增多的客观因素外，海砂开采审批权设置不切实际，导致海砂开采难以获得行政许可也是重要的因素。开采海砂按规定必须持有探矿证、采矿证，但探矿证和采矿证须由国土资源部批准。这种高位审批设置与海域采砂的短期性和流动性极其不相适应。一些海砂开采业者看到审批层级如此高、办证难度这么大，便产生了畏惧心理，加之法治意识淡薄，在高额利润的驱使下，导致非法采砂进一步蔓延。据了解，目前我国沿海海域有办证作业的采砂船寥寥无几。

加强海砂开采执法管理的措施

在目前国家法律法规对海砂开采执法管理规定尚不明确的情况下，要进一步规范海砂开采秩序，有效遏制非法海砂开采行为，必须做好四项工作。

一是降低办证许可门槛。目前的海砂开采审批制度基本堵住了办证许可门槛，为了确保地方经济发展用砂需要，建议国家应当尽快制定相关措施，下放行政许可权限，降低审批门槛，使采砂从业者能够相对容易地获得行政许可，确保海砂开采活动依法进行。政府部门应在海砂资源调查的基础上，加强规划，划定海砂开采区域，限制开采数量，限定开采方式，严格环保措施，科学审批，加强管理。

二是尽快修订完善法律法规。为了有效规范海砂矿产资源开发开采秩序，有效遏制非法采砂活动的蔓延趋势，进一步推进海砂开采执法管理，建议国家及地方应当尽快修订完善相关的法律法规，明确海砂开采执法管理的主体部门，理顺工作关系，彻底解决多头管理的不利局面。

三是着力解决海上执法安全保障。海上执法情况复杂，海砂开采执法时有暴力抗法事件发生，严重威胁着海上执法人员的人身安全，阻碍了执法工作的顺利开展。建议国家有关部门从实际出发，制定出台相关的规定，根据海洋行政执法的特殊性，赋予海监执法人员在紧急情况下必要的行政强制措施，以有效制止暴力抗法事件的发生，维护国家法制的尊严。

四是加强海上执法监管。从海砂开采执法检查情况看，许多采砂船都未能提供有效船舶证件，建议海事部门从源头上严加监管，同时公安边防部门也要加强海上治安的综合治理，形成与海洋管理部门海上联合执法的长效机制，共同维护海洋开发与管理秩序。只要各涉海执法部门各尽其责，密切合作，相信非法开采海砂行为就一定会得到有效遏制。