中国目前最大的渔政船——中国渔政311船，将担负起专属经济区巡航管理、西沙南沙中沙群岛的护渔护航、北部湾联合监管以及渔业突发事故的救援工作。 农业部南海区渔政局/供图

6艘巨无霸将陆续下水 有权抓捕外国违法船

国际先驱导报特约撰稿海韬 见习记者漆菲发自北京 3月17日，是渔政311船巡航首日。船长林吉要不时拿出望远镜扫视周边海域，湛蓝的海面辽阔而平静，除了不时跃出的鱼群，低空掠过的海鸟，船长没有发现任何可疑的外国船只，雷达显示屏上也是“风平浪静”。

随船执法巡航的人士解释，外国侵渔船可能已经望风而逃。前身为军舰、吨位达4450吨的“巨无霸”——渔政311船，初步展现了震慑效果。一周之前，这艘我国吨位最大、设备最先进的渔政执法船正式入列，从广州出发，首次开赴南海西沙群岛海域执行公务。１７日，渔政311正式在中国西沙群岛执行巡航任务，在中国南海海域履行宣示国家海洋主权，捍卫中国渔业、渔民权益的任务。

当天，农业部南海区渔政局负责人向《国际先驱导报》披露说，在未来的三至五年，将有更多“巨无霸”级的中国巡航船只出现在南海海域。届时，外国侵渔船以及其他非法船只将无机可乘。

新执法船海上对峙能力强

即将“成军”的南海巡航舰队数量可观，吨位则可与海军护卫舰相匹敌，具有相当强的海上对峙能力。农业部南海区渔政局负责人向《国际先驱导报》透露，一艘排水量2500吨、可搭载直升机的新型执法船，明年即将投入使用，在未来的三至五年，还将有5艘3000吨级的执法船下水，这些船只无一例外都可搭载直升机。这位负责人说：“使用直升机不仅可以扩大执法船的巡航范围，还可实现危机快速化反应，可以更好更及时地保护渔民的生命财产安全。”目前，南海区渔政局现有1000多吨的执法船4艘，再加上正在南海巡航的渔政311船，以及将来可能加入的军转民舰只，一支强大的中国南海巡航舰队正在浮出水面。

相对于南海周边国家的船只来说，中国的这些巡航船显然“腰圆体胖”。不过，对于南海200多万平方公里的广大海域，以及周边复杂的海域情势，这支巡航舰队，并不见得就能让南海这个“多事之海”趋于完全平静。据了解，包括菲律宾在内的诸国多没有专业的渔政执法船，在侵入中国南海海域驱赶中国渔船时，它们多动用海军舰艇或边防力量。这意味着，中国的巡航船面对的对手不仅是外国渔船，还可能是全副武装的外国军舰。渔政局的这位负责人坦言说，“如果发生海上对峙，我们肯定会受到威胁，毕竟我们的只是行政执法船，而对方则是武装起来的军舰。”

不过，该负责人强调，一般来说，双方都会保持克制，发生对峙、冲突的可能性很小。那万一发生突发事件呢？面对本报记者的提问，该负责人说，中国执法船只本身具有一定的反制能力，制定了反制、防卫的措施预案，“万一发生不测，我们也有相应的掩护机制。”

周边国家常欺负南海渔民

这支未来的南海巡航舰队，显然会受到中国渔民的欢迎。海南三亚的一位桂姓渔民倾诉了他对外国渔民掠夺式捕鱼的不满，“他们经常用炸药炸，甚至用毒药毒，不管是大鱼、小鱼，无一幸免，还有极个别的甚至还抢劫中国渔民的财产。”

这位桂姓渔民世代以渔为生，家里仅有的一条300吨的渔船就是他的全部家当了。近年来，因为海洋生态不断遭到破坏，再加上外国渔民的掠夺式捕鱼，他能捕到的鱼越来越少，日子也越过越拮据。南海区渔政局负责人介绍，在南海海域，仅去年一年，周边国家就抓了中国几百名渔民，扣押了几十艘渔船，直接经济损失达到5000多万元，“一些渔民被抓去坐牢，最后甚至到了家破人亡的地步。”

勿庸置疑，中国渔民急切需要政府的保护。然而，中国舰船远涉南海深处巡航的意义，不仅仅停留在护渔行动上。据了解，目前发生在南海海域的，不仅是数量日益增加的侵渔事件，还存在一些国家在中国南沙海域进行非法测绘情报活动，严重危害到了中国的国家安全。

可驱赶或检查外国违法船

一方面是美国和一些周边国家在这个多事之海一次次掀起波澜，然而另一方面却是中国目前在南海的维权力量难以有效应对复杂多变的南海形势。中国海军一位不愿具名的军官告诉《国际先驱导报》，一直以来，农业部渔政船只、国家海洋局海监船只，对擅自在我国管辖海域进行海上调查作业的外国军事测量船，一般采取喊话、跟踪监视等手段，向其申明立场，要求其停止作业。而依据现有国际法及国内法，中国海军舰艇很难对其采取登临、扣留等强制性措施。

显然，目前现有的这些手段不足以应对南海复杂形势。比如，2005年，中国海监在东海、黄海和南海海域巡航期间，对进入我专属经济区进行调查活动的美海军电子情报侦察船“玛丽·西尔斯”号和美海军海洋调查船“约翰·麦科唐纳”号进行了跟踪监视，但美军对中方的喊话置之不理，继续实施情报侦察活动，中方的海上反侦察行动收效甚微。

中国海洋专家指出，目前中国的“平时海防”呈现出“有能力无权力”、“有权力无能力”的特点，海军的威慑作用无法充分发挥，而渔政、海监的涉外执法能力则有待提升。而中国派出渔政311船、建设新执法船队正是向这个方向迈进。

农业部南海区渔政局负责人也向《国际先驱导报》指出，渔政311船会驱赶、检查外国的违法船只，必要时也会实行抓捕。“外国船只一旦进入我们的海域，我们就一定要严格执法检查。”

渔政与海军的执法力均需加强

对于中国扩充南海巡航舰船的计划，接受本报采访的海军军官认为，这是国家整体海洋战略发展的一部分，“扩展我国海洋权益必然要加强各方面的能力，包括海洋局的海监，农业部的渔政都会有一定的发展，这是个大的趋势。”在他看来，这是中国向构筑“平时海防”体系迈出了重大一步。

据专家分析，在目前相对稳定的大环境下，如何构筑有效的“平时海防”体系，才是最急需解决的问题。专家建议说，在立法层面，细化《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》等相关国内法规，研究制定“专属经济区和大陆架巡航执法条例”等操作性法规，并早日向国际社会公布南海岛礁基点坐标，以及专属经济区和大陆架的外部界限，做到有法可依。在执法层面，需要进一步明确海军在平时海上执法中的地位与权力，进一步提高海军、渔政、海监等海上维权力量熟悉、掌握和实际运用相关国际法、海洋法的能力。

中国扩充南海执法力量的行动，被一些境外媒体曲解为“中国在南海寻求霸权”。日本《读卖新闻》在3月16日的报道中称，中国通过在南海和东海地区采取强硬措施，扩大“主权防卫行动”，从而建构“属于自己的一极化格局。” 美国传统基金会网站则撰文写道：“菲律宾帮了世人一个大忙，因为它提醒世人：中国野心勃勃。”

对此，中国社科院边疆史地研究中心研究员李国强认为，中国派出渔政船前往南海，恰恰表明了中国希望协商解决纷争的愿望，协商解决是最理性、最有利于各方的方式。但如果中国主权受到非常严重侵害，并且通过外交方式无法解决，那么寻求武力也并非不可能。

中国应有自己的海岸警卫队

如果具备一支统一、高效的海上执法维权准军事力量，就能更好地应对目前中国海域在管辖中遭遇的外来挑战

国际先驱导报文章 近段时间以来，中国的海洋监管部门对侵犯我国海洋权益的非法活动展开了针锋相对的斗争。但由于这种海上斗争涉及外交、国际法以及军事力量的运用，既要保护好我国的海洋权益，又不可贸然引发武装冲突，更不能违背国际法准则，这在很大程度上考验中国海洋管理的智慧与能力。组建具有中国特色的“海岸警卫队”或许是一种选择。

当今世界上运用“海岸警卫队”这种模式，监管本国领海和专属经济区水域的成功范例，就要属美国的海岸警卫队了。美国海岸警卫队由美政府财政部开支和管理，不属于美国海军，只是一支海上执法维权的准军事力量。但它拥有的舰船和飞机的规模以及现代化水平远远超过了许多发展中国家的海军，有“美国第二海军”之称。

由这支非正规军出面处理涉及美国海洋权益的事件，不会给人以海上武装冲突爆发这样浓烈的火药味；又给外交斡旋留下了余地，一举两得。这种既能集中本国所有的力量高效、统一地维护海洋权益，又能避免由海军直接出面执法“硬碰硬”的尴尬局面的“巧实力”，被当今世界上许多海洋国家所模仿和效法。比较成功的例子有墨西哥、秘鲁、智利、澳大利亚、新西兰、巴西、韩国等国的海岸警卫队，以及日本的海上保安厅。

中国改革开放30年以来，海上执法队伍的建设已取得了长足的进步，有效地捍卫了国家的海洋权益，保护了沿海经济建设的丰硕成果。3月10日，中国渔政311号船开始了首次南海巡航，便是最好的例证。

然而，不可否认，与日新月异的海洋开放、开发的形势相比，我国当前的海洋管理模式与效率已显得落伍。首先是多头管理，缺乏集中力量、高效运用的统一机制，边防、海警、海监、渔政、环保等部门各自执法，缺乏必要的横向联系，应对突发事件难以做到快速反应；二是资源分散使用，难以集中财力、物力、人力购置现代化的海事装备。我国目前缺乏像美国海岸警卫队、日本海上保安厅那样排水量3000吨以上，装备中、小口径舰炮以及直升机和信息化设备的远洋巡逻舰(船)，无法形成几十艘、甚至上百艘执法船队的规模效益；最后就是各海上执法部门的编制体制不尽相同，对人员素质的要求也迥异，这不利于一支正规化的海洋执法队伍的长远发展。

中国需要走出一条有自身特色的海上武装执法力量建设的新途径，而国外“海岸警卫队”的海上管理、执法模式有以下几个方面可值得借鉴：首先是一支国家集中统一领导、行动迅速的海上高效执法队伍；二是一支正规化的、有统一编制和财政拨款的正规化海上力量；三是仅仅是一支准军事性质的海上警备队，可大胆使用，少存顾忌；四是本国海军可靠的预备力量，战时可及时有效地支援海军作战，补充海军的战损，相得益彰，相互促进。

总之，当前为了更好地适应海上斗争形势的新变化、新需要，更好地维护国家的海洋权益，有效地保卫沿海经济发展、改革开放的新成果，组建一支有中国特色的“海岸警卫队”，是强化海上执法力量、改革海洋管理模式、完善海事管理队伍体制的一个不错的选项。祖国沿海严峻的海上形势要求尽早出台一个可行的改革方案来。但这其中仍有许多政策法规性、技术细节性的问题亟待解决。例如，这支准军事部队的性质定位；这支海上武装执法力量的领导归属，等等。（作者系《当代海军》杂志副主编）