好文推介丨中国海岸带资源保护与开发从可持续发展向高质量发展迈进的对策研究

本文作者：

王诗成（中国海洋发展战略研究中心、威海市蓝色经济研究院）

于盈盈（威海市蓝色经济研究院）

丛永平（威海市蓝色经济研究院）

摘要：

中国海岸带地处资源密集区、人口密集区和经济密集区，资源保护与开发涉及生态、经济、社会各个层面。文章以中国海岸带资源保护与开发的高质量发展为出发点，分析了推动海岸带资源保护与开发高质量发展的意义、发展思路和战略对策，提出了在海岸带资源保护与开发过程中要始终坚持以习近平生态文明思想做指导，从战略高度和全局角度制定发展对策，系统把握海岸带资源保护和合理开发的相互关系，科学合理可持续的推动海岸带开发与综合管理，促进海岸带资源由可持续发展向高质量发展迈进。

关键词：

海岸带，高质量发展，战略对策

联合国2001年发布的《千年生态系统评估项目》将海岸带定义为“海洋与陆地的界面，向海洋延伸至大陆架的中间，在大陆方向包括所有受海洋因素影响的区域[1]。1980~1985年开展的全国海岸带和海涂资源综合调查，确定的海岸带范围从海岸线向陆侧延伸10公里，向海延伸至10 米～5米等深线[2]。海岸带地区是沿海国家经济、文化最发达的区域，容纳了全球约60%的人口居住，世界上人口超过160万的大城市的2/3坐落于海岸带地区。同时，海岸带地区拥有全球初级生产量的近1/4; 提供世界渔获量的约90%。随着全球经济的迅猛发展和海洋话语权的争夺，对海岸带的开发力度还将进一步增大。

中国是海洋大国，大陆海岸线长18400公里，岛屿岸线长14247公里，海岸线总长度超过32600公里，横跨22个纬度带[3]。海岸带地区既是高生产力地区，又是生态环境敏感地区。海岸带资源保护与开发涉及滩涂利用、资源开采、港口建设、海水养殖、滨海旅游等多方面的内容，不仅关系经济的发展，而且对沿海生态环境有直接的影响。一段时期以来，由于人们对海岸带资源可持续利用意识淡薄，缺乏科学的指导，出现了盲目的、掠夺性的乱开发和乱利用，造成了海岸带资源的严重浪费和生态环境的严重破坏[4-7]。因此，必须科学开发、节约集约使用海岸带资源，加强海岸带的自然、人文和生态环境保护建设工作，实现海岸带经济、生态、社会效益协调统一，走高质量发展之路。

推动海岸带资源保护与开发具有重要意义

(一)海岸带资源是中国经济发展的重要支撑力量

海岸带资源是海洋资源的重要组成部分，也是海洋经济发展的主要载体和基础。中国海岸带滩涂资源丰富，现有滩涂 25808 平方公里，其中山东、江苏、辽宁、福建、广东、浙江六省滩涂面积均超过 2000 平方公里，合计占滩涂总面积的 81.1%[8]。近海渔业提供 90%以上的海洋捕捞产量[9]。沿海地区(指中国 11 个沿海省(101)经济支撑着国民经济的半壁江山，根据中国统计年鉴[11],2022 年中国沿海地区生产总值达到 63.6 万亿元，占国内生产总值的 52.5%。2015 年以来，沿海地区生产总值占国内生产总值的比重一直保持在 42%~57%(2015 年-2022 年)。以长江三角洲、京津冀、珠江三角洲三大城市群为代表的沿海城市群是国民经济重要的增长极[12]。随着海洋开发的全面展开，除了对国民经济的贡献，海岸带生态系统在维护国家生态安全、物种安全、食品安全等方面的意义也日益凸显，对海洋渔业、滨海旅游业、海洋药物等海洋产业健康发展起到重要作用，在抵御海平面上升、风暴潮、海啸等海洋灾害中也发挥着关键作用。

海洋可持续发展是可持续发展概念在海洋经济领域的体现，是一种技术上应用得当，资源利用节约，生产集约经营，生态环境不退化，可以实现海洋资源的综合利用，深度开发和循环再生，经济上持续发展和社会普遍接受的海洋开发模式[13]。联合国《21世纪议程》指出：海洋是一种有助于实现可持续发展的宝贵财富。中国制定了《中国21世纪议程》,将海洋资源的可持续开发与保护作为海洋开发利用的政策指南。《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国海洋环境保护法》等法律对海岸带开发活动与环境保护执法做出了细致的规定。中国沿海省市探索推进统筹规划的海岸带区域协调可持续发展，并取得了很好的效果。以山东省为例，2004年在国内首先开展《山东省海岸带规划》编制工作，在发展海岸带经济的同时加强海岸带空间管制重要性的认识，把发展与保护结合起来，针对岸线利用粗放的问题，对深水港口岸线资源、船舶基地岸线、滨海和海岛特色岸线等采取集中集约用海方式，推进了海陆经济一体化发展[14]。

中国对海岸带资源开发、环境保护与建设迈向高质量发展之路，制定出台了《关于全面建立实施海洋生态红线制度的意见》《海岸线保护与利用管理办法》《自然资源部关于探索推进海域立体分层设权工作的通知》等多项政策，对海岸带空间规划、资源开发利用提出了指导意见和建设目标。各沿海省市的海岸带保护与利用规划和政策也向陆海统筹方向转变[15]。如山东省将海洋发展纳入了《山东省建设绿色低碳高质量发展先行区三年行动计划(2023-2025年)》,率先基于陆海统筹开展了海岸带空间合理利用的省级与市级规划探索，实施海岸带分类分段精细化管控，规划海岸退缩线、沙滩禁采线、滨海地下水禁采线等各类海岸带保护线，在全国率先实现了沿海城市海岸带保护立法全覆盖。

(二)海岸带资源保护与开发的高质量发展面临严峻问题

随着世界政治局势的变化和中国经济的发展，中国海岸带资源保护与开发的高质量发展还面临着严峻的危机和挑战。这些问题的突出表现在：

1.海洋国土观念不强，存在开发利用不科学导致的生态问题。不仅影响资源的优化配置，而且导致岸线坍塌侵蚀、滨海土壤重金属含量高、地下水污染、近海污染、生物多样性降低等问题，时有赤潮、海水入侵等灾害发生[16-17,18]。

2.一些近海资源的开发强度过大或利用不合理，影响渔业资源结构。近海传统、大宗的主要经济鱼类资源存在衰退现象。一些经济鱼类如小黄鱼、带鱼、鲳鱼、真鲷、牙鲜等，由于过度捕捞，已经严重衰退甚至濒临绝迹，取而代之的是营养层次低、生命周期短的青鳞鱼等中上层小型鱼类。

3.海洋产业结构有待优化，影响海洋经济质量。海洋产业结构空间配置趋同化明显，地区产业布局缺乏特色，降低了结构功能作用；部分行业技术装备有待升级，生产效益受到影响；一些高端高新技术的应用受到人才资源和资金瓶颈制约，发展缓慢；一些水产品的主要加工方式是粗加工，需要向高附加值的海洋产业转变。

4.海岸带综合管理和发达国家相比，还有差距，需要进一步完善。部分已有的海洋功能区划不能满足海洋资源保护开发的高质量发展要求，需要更新和调整。中国海岸带管理体系和法治建设有待完善，资源开发存在治理盲区和治理重叠区。沿海各省市海洋综合管理体制尚未理顺，海上执法部门(如海监、渔政、环保、港监、公安、边防、海关等)力量分散，未能形成合力，无法实施统一、有效的监督和监察。

(三)海岸带资源保护与开发的高质量发展面临的机遇与挑战

近年来，中国全面推动海洋命运共同体理念落实，主动参与全球海洋治理体系改革和建设，积极应对气候变化等挑战，力图构建公正合理的国际海洋秩序，国内国际合作交流不断加强，如“海上丝路” 项目、“海洋十年”行动等，随着“渤海绿色高质发展十年行动计划”等一批海洋行动规划的提出[19],海洋产业升级步伐加快，为壮大中国海岸带特色优势产业、提升发展水平、加快海岸带环境保护建设提供了有利条件。随着国家海洋生态文明建设的推进，中国海岸带资源保护与开发也面临着诸多挑战。国际形势日益复杂，全球海洋治理关键领域国际规则正在酝酿，增加了海洋资源开发保护的外部矛盾风险，海洋经济的高质量发展也对海洋资源供需矛盾和优化开发利用问题提出了更高要求，海岸带环境保护与建设也面临着基础能力不足、资金技术缺乏等更大的挑战。

实施海岸带资源保护与开发高质量发展的总体思路

(一)指导思想

党的十八大以来，习近平总书记将海洋资源开发保护作为建设海洋强国的重要方面加以进一步阐述，强调“提高海洋开发能力，扩大海洋开发领域，让海洋经济成为新的增长点”“着力推动海洋经济向质量效益型转变”。2023年7月在全国生态环境保护大会上强调，构建从山顶到海洋的保护治理大格局，加强海洋和海岸带国土空间管控。2023年12月召开的中央经济工作会议要求，大力发展海洋经济，建设海洋强国。党的二十大作出“发展海洋经济，保护海洋生态环境，加快建设海洋强国”的战略部署。“人海和谐、合作共赢”是中国海洋资源开发的科学发展道路。综合考虑中国海岸带资源与生态环境的支撑能力，在实施海岸带资源保护与开发高质量发展战略时应坚持以保证海洋经济发展和资源永续利用为目的，按照习近平生态文明思想的指导统筹协调科学发展，坚持人与自然和谐共生、绿水青山就是金山银山、山水林田湖草是生命共同体等重要原则，处理好资源利用、环境保护与人民福祉之间的关系，处理好速度、效益和可持续发展的关系，处理好开发与保护、短期与长远、局部和整体的关系，实现经济、生态、社会效益的协调统一发展。

(二)基本原则

1.海陆统筹、以海定陆、统一规划、综合管理以海洋生态环境的可持续利用为出发点，实行陆海主体功能匹配，优化陆海资源配置，将海洋经济发展与生态环境保护、建设统一规划、综合管理。沿海社会经济发展与海岸带环境承载力相结合，海洋资源开发与保护相结合，陆源污染控制与海洋环境容量相结合，陆源污染防治和海上污染防治同步实施。

2.人民至上，以人为本，和谐发展在资源保护与开发中，充分考虑人民群众的需求，把实现人民对美好生活的向往作为出发点和落脚点，体现以资源节约优化经济发展、以环境友好促进社会和谐的发展思路，改善海洋环境质量、维护人民群众健康、保障生态系统安全，满足人民群众对美丽海湾环境、高质量海洋产品供给等的需求。

3.生态优先，开发利用与生态保护并重科学地调整海洋功能区划、海域开发利用规划、海洋产业发展规划，以生态保护、自然恢复为主，在海岸带环境承载力的限度内限制海洋资源开发利用的规模和强度，强调生态安全红线，科学布局开发和建设。

4.突出重点，因地制宜针对不同海岸带地区的生态资源特点，我们采取了分类指导、分级管理、分步实施、分区推进、因地制宜的政策措施，以促进生态资源的开发和建设。

5.充分发挥科技创新主动性提升基础性、关键性的海洋科技创新能力，增强核心技术竞争力，重点突破“卡脖子”技术瓶颈。资源开发建设中充分利用现有先进科学技术，用科技创新武装海洋产业链，提升产业链规模、韧性和现代化水平，走绿色高质量发展之路。

实施海岸带资源保护与开发高质量发展的战略对策

（一）强化顶层设计，制定前瞻性规划

在理清海岸带资源状况和科学调研的基础上，从国家利益出发，从长远利益考虑，从人民利益考虑，从未来海洋经济发展战略的高度，制定符合高质量发展要求的前瞻性、系统性海岸带功能规划和区划。对海岸带资源的保护进行宏观调控和严格的空间管制，并对岸线资源的开发利用设定限制和标准，加强审批。岸线布局应该充分考虑国际不安全因素，同时重视具有特殊生态价值的岸线，优先发展风能、光伏等能源，并解决海域确权、填海遗留问题等问题。制定地区性发展规划应因地制宜，尤其生态修复、近海渔业、海水农业[20]、滨海游乐业、港口运输业和临海工业等海洋产业布局需从全局整体效益出发，同时根据地区特点选准本地区海岸带产业发展的主攻方向，形成海洋旅游带、生态维护带、重点产业发展带和城市居住带等不同功能带。

(二)强化海岸带综合管理，提升协调管理能力

目前，中国的海岸带开发涉及众多部门，但海岸带是一个复杂统一的系统，其中任何一类资源的开发，都可能影响其他资源，影响生态平衡。这一客观规律决定了海岸带分类管理的局限性。因此，需要建立一个强有力的、权威性的、行使综合管理职能的海岸带管理机构，按照“合理布局，协调发展”的原则，加强宏观调控和监管。

(三)加强海岸带法治建设，推进依法治海

推动完善中国海洋可持续发展法律体系，加速国内海岸带资源开发与管理的立法进程。加强海岸带执法队伍建设，逐步实现由部门分散执法和管理向统一执法的转变。

(四)调整海岸带产业结构，推动产业优化升级

推动海岸带产业形成以生态环境为基础、第二产业为主体、第三产业为支柱的高层次结构。坚持整体推进、突出重点，促进海岸带开发由粗放型向集约型转变。要鼓励各种经济组织在绿色可持续合理开发的同时，加强产业创新和海岸带资源集约利用，建立海岸带可持续发展的生态产业系统。

(五)推进海岸带经济绿色低碳发展

借助国家、各省海洋重大战略和项目，充分发挥科技创新支撑力量，推动海岸带新兴产业蓬勃发展。以 “ 双碳” 目标为指引，引导海洋传统产业转型，发展绿色低碳产业，推进合理利用海岸带资源进行新能源和清洁能源产业建设，服务国家碳达峰碳中和战略。

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-08-001.

本文作者 | 王诗成（中国海洋发展战略研究中心、威海市蓝色经济研究院），于盈盈（威海市蓝色经济研究院），丛永平（威海市蓝色经济研究院）

文章来源 | 《生态文明新时代》2024年第1-2期

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