韩琪等：推动北极海洋空间规划的中国参与

北极海洋空间规划是实现北极生态、经济、文化协调可持续发展的综合性海域管理工具。中国作为北极利益相关国,面对北极海洋空间规划推进的现实困境,可从宏观战略布局与微观路径支撑这两方面出发,为破解北极海洋空间规划发展困境,推进北极善治,提供中国方案,贡献中国智慧。

一、宏观层面的战略举措

1.推动“海洋命运共同体”理念的制度化转变

北极治理从属于全球海洋治理,在未来的规划中要想实现好、解决好规划海域内资源配置、生态保护、政策协调等问题,必须以公正合理的海洋秩序为依托,才能保证规划方案的实施力度。“海洋命运共同体”理念是我国为应对全球海洋治理困境提出的中国方案,是对“和谐海洋”理念的继承和拓展,具有一定的规则属性。

以“海洋命运共同体”为导向,推动构建公正合理的新型海洋秩序,可以从理念传播与制度构建两方面出发,为北极海洋空间规划的推进创造良好的国际海洋秩序。共同的价值理念是规则构建的基础。一直以来,以海权为核心的西方海洋治理观一直影响着国际社会的用海理念与行动,逐渐形成了以海洋权益争夺为核心的用海观。在新的国际形势下,西方主导的用海观已然不能应对海洋治理领域的新挑战。在此背景下,“海洋命运共同体”理念应运而生。我国应抓住机遇,积极推动“海洋命运共同体”理念的国际化传播,充分发挥国际媒体的传播作用,在北极海洋治理中弘扬共同的利益观、责任观以及可持续发展观等价值理念,努力消除国际社会对于“中国威胁论”的恐慌,继而以“冰上丝绸之路”建设为契机,在实践中践行中国的海洋治理理念。在共同理念认识的基础上,加快理念共识的制度化转变,以“海洋命运共同体”理念为制度导向,制定和完善跨界海洋空间规划的相关法律条款、国家管辖范围外海域开发规程以及海洋生态环境保护制度、海洋划界争端解决制度,为全球海洋治理问题的解决以及北极海洋空间规划的有效实施奠定良好的国际海洋秩序。

2.构建北极海洋空间规划国际合作平台

国际合作是开展北极海洋空间规划的内在需求,国际合作平台的构建则是实现多元共治的现实支撑。在北极海洋生态安全问题上,各国属于一个命运共同体。北冰洋海域通过化学、物理、生物和人类活动等相互作用与世界其他地区紧密联系在一起,北极生态系统破坏的后果是全球性的。此外,北极地区能源储备丰富,蕴含巨大的商业利益,对北极利益的争夺是促使各个国家争相参与北极事务的主要原因。北极海洋空间规划同时涉及北极生态保护、经济发展等多重因素的综合协调,这就决定了其多元共治的内在属性。我国受地缘因素限制,在北极地区没有主权诉求,对北极海洋空间规划的参与局限于北极公海区域。按照《联合国海洋法公约》的相关规定,公海对所有国家开放,各国均享有平等行使各种公海自由的权利。因此,针对于北极公海区域的海洋空间规划,任何国家没有“排他性”主张的权利。对海洋空间规划技术尚未成熟的中国来说,面对复杂的北极海洋空间规划工作,需要联合世界各国,整合全球性资金、信息、技术等资源,在政策协调、经济互补、科技合作的基础上,协力推进北极公海区域的海洋空间规划,推动北极的可持续发展。

2017年3月,联合国教科文组织政府间海洋学委员会(IOC-UNESCO)和欧洲委员会海事和渔业局(DG-MARE)共同通过了《加快国际海洋空间规划进程的联合路线图》,将跨国界海洋空间规划确定为未来海洋空间规划的主要发展方向,并倡导通过建立区域水平的跨国界管理框架等方式来促进跨界海洋空间规划。2019年“全球海洋空间规划”项目启动,旨在优化全球海洋空间规划。作为北极利益攸关国以及北极理事会的正式观察员国,我国应积极发挥身份优势,推动北极理事会框架下北极海洋空间规划国际合作平台的构建。首先该平台应为规划主体及利益相关方提供一种长期对话交流机会,促进规划主体间的信息交流;其次,该平台应加强多元主体间的经济互补和政策协调;最后,该平台宜形成统一的制度规则,明确北极海洋空间规划主体、目标、方案、实施及管理流程等内容,引导利益相关者合理、有序参与规划制定与管理。同时,我国还应积极助力北极理事会与政府间海洋学委员会等联合国组织的交流合作,为北极海洋空间规划的开展获取更多的国际支持与技术援助。

3.以“冰上丝绸之路”为切入点,完善北极海洋空间规划的参与路径

“冰上丝绸之路”是目前我国参与北极治理进程中所提出的集开放性、包容性、共同性为一体的综合性建设项目,能够有效推动北极治理进程中资金、设备、文化等要素的交流互通,是中国深化北极合作的有力抓手。首先,“冰上丝绸之路”建设能够通过经贸合作的方式降低域外国家参与北极事务的敏感性,缓解北极地区复杂的地缘政治竞争态势,为中国参与北极地区的海洋空间规划创造良好的国际合作环境;其次,以“冰上丝绸之路”为契机,深化极地科考、加强国际间人才交流,可以为北极海洋空间规划提供技术支持与信息保障;再次,充分发挥“冰上丝绸之路”的开放性国际合作平台优势,有助于促进中国与沿线国家间的战略合作,增强域外国家参与北极治理的区域影响力;最后,随着“冰上丝绸之路”的深入推进,有助于带动沿线国家文化互融,并逐步加深中国对极地土著文化的了解,为北极治理的中国参与创造良好的“民意环境”。我国应在后续实践中,继续深化“冰上丝绸之路”作为我国参与北极事务的战略支点作用。

二、微观层面的路径选择

1.发展极地海洋科技

海洋科技是打开海洋的钥匙,是认识、开发和保护海洋的主要依托。北极海洋空间规划的制定、实施与管理需要强大的极地海洋科技为支撑。首先,海洋空间规划编制前期,需要充分了解规划海域的水文地质、资源分布及资源承载力等相关信息。北极地区极端的气候条件对规划数据的可获得性、精确性、完整性提出了更高的技术要求。因此,我国应加大对海洋卫星、航空遥感等技术的科学研究与资金投入,提高我国在北极地区的数据检测和采集能力,为北极海洋空间规划数据库的建造贡献中国力量;其次,应着重提高我国破冰船自主研发能力。北极海洋空间规划评估与监测离不开对规划海域的实地勘察,破冰船是在北极海域通行的必备条件。与美国、俄罗斯等国家相比,我国破冰船建造能力有待提高,目前“雪龙2号”是我国唯一一艘自主研发的破冰船。在破冰船等极地技术存在严重壁垒的情况下,我国应认真研究国际海事组织颁布的《极地水域船舶作业国际规则》等极地船舶建造要求,本着低耗能、高环保的技术准则,提高我国破冰船的自主研发能力;最后,提高相关船舶设备及探测设备的耐低温作业能力,以保证相关设备在极寒环境下的精准运行,为北极海洋空间规划的实施提供坚实的技术支撑。

2.推进我国海洋空间规划体系的发展与完善

北极海洋空间规划具有明显的跨地域、跨国别的规划特征,与传统的以单一国家为基础的海洋空间规划存在较大差异,但就海洋空间规划的本质而言,都可以看做是海洋管理要素的时空表达,两者之间在规划技术、原则、指导理念等方面具有一定的共通性。这表现在:首先,加快基于生态系统的管理理念与我国海洋生态文明建设的融合,可以不断完善我国海洋空间规划的理论体系;其次,优化我国的主体功能区布局,建立差别化、精细化的规划措施和用途管制规则。主体功能区划是最具中国特色的地理区划,确定了我国国土空间利用的整体格局,为完善以资源环境、经济发展、人海和谐为目的的海洋空间规划提供了指向。北极海洋空间规划可借鉴我国主体功能区划法,根据海域的自然属性及人类活动影响将海域划分为优先开发区、限制开发区、禁止开发区等不同类型,并针对不同分区的特点制定相应的管理规则;最后,完善我国海洋空间规划的协同治理机制,形成权责明确的规划合作关系。不论是国家、区域尺度还是跨国、跨区域尺度下的海洋空间规划,多元协同是实现海洋空间规划有效治理的必然要求。推动我国海洋空间规划主体间的多元协同,有助于提升我国在北极海洋空间规划的政治协商、经济合作、机构协调等领域的发言权,进而为北极海洋空间规划的制定与管理提供中国方案。