江河等：全球海洋治理和BBNJ协定缔结的现实困境

在全球化背景下,国家间的相互依赖在各个领域内逐步加强,国际法赖以生存的社会基础发生了变革,主权国家的行为越来越难以无视国际法的规制,国际法甚至开始成为国家内部事务管理的法律依据。如同全球治理,国际法在海洋治理的法治维度中发挥着重要的规制作用。沿着国际法的双重法理逻辑,国际政治的社会实践在一定程度上为国际法的发展奠定了社会基础。全球化的负外部性导致西方国家掀起逆全球化的浪潮,为了保全自身利益,这些国家纷纷逃避对国际责任的承担,而这将导致对BBNJ问题的国际法规制失去民主基础和政治动力,进而从国际政治的角度削弱BBNJ协定谈判的社会基础。在自然法的法理层面,国内法所凝集的法律文化及其价值观念将通过国家主体在国际关系的实践中得以表达。在世界多元文化的背景下,参与全球海洋治理的主体具有广泛性和多元化,多元的海洋治理主体和民族文化,导致了BBNJ协定在目的、价值、原则以及具体规范上的体系冲突。因此,主体性的缺失及其所造成的价值冲突构成了BBNJ协定谈判所面临的现实困境。

一、全球海洋治理与BBNJ协定

作为“全球治理”概念的起点,1990年国际发展委员会主席勃兰特首次提出了全球治理理论,随后国际发展委员会在其研究报告《天涯成比邻》中阐述了全球治理的基本概念。在全球风险社会的背景下,全球治理逐渐为学界和外交界知悉,但理论上却缺乏统一且权威的概念界定。整体而言,学者们对全球治理的理解存在着一定的交集,基于这些共同点,全球治理可以被界定为在缺乏主导性政治权威却又相互依赖的全球化背景下,为了应对全球性问题和追求人类共同利益,包括非国家行为体在内的国际行为主体,通过各种强制性的正式管理或规制以及非正式的社会化倡议、公共程序或机制,来避免全球风险和追求可预见的、安全的社会秩序的行为。

近年来,联合国先后提出海洋治理与海洋可持续发展等理念,欧盟和中国也对全球海洋治理进行了积极回应,全球海洋治理得到国际社会的广泛响应。作为连续的整体,海洋任何局部的变化都将产生连锁反应,并最终反馈到整体的生态平衡中。例如沿海国近岸的海洋污染,往往会随洋流向其他海域扩散;远洋捕鱼国对于某些巡游鱼类的过度捕捞会导致巡游地生态平衡的破坏等。海洋问题的治理具有天然的全球性。在全球海洋治理的理论出现前,已经存在不同层次的海洋治理实践。有学者认为格劳秀斯的《海洋自由论》是人类最早有意识地对海洋进行利用和管理的理论基础。在此逻辑下,人类对于海洋的管理行为以及基于治理理论的治理行为,共同构成了原始的海洋治理。但是这种对于海洋治理的理解缺乏全球化的语境,政府在治理行为中始终扮演着主导者的角色,且不同的国家间缺乏合作,这与全球化和全球治理的开放性等特征相违背,最终使海洋治理理论日趋封闭和固化。尽管原始的全球海洋治理具有一定的实践基础,但并不能作为全球海洋治理的理论来源。全球海洋治理应理解为全球治理在海洋领域的体现,即治理主体多元、治理手段多样、治理对象广泛的海洋问题的解决模式。

在全球海洋治理中,海洋生物多样性是事关整个海洋生态安全的重要议题。作为地球资源的宝藏,海洋是地球生物多样性最丰富的地区,它不仅是人类生物资源的重要储备,也是地球生态平衡中至关重要的一环。一旦海洋生物多样性遭到破坏,直接的后果是可利用生物资源的锐减,但间接后果,即海洋生态紊乱后海洋保护海岸、分解废弃物、调节气候、提供新鲜空气等功能的衰减甚至丧失,将导致人类面临共同生存危机。在全球化背景下,人类主体意识的增强促使国际社会团结起来共同应对全球性问题。基于各国对海洋生物多样性的关注,2015年第69届联合国大会在《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)的框架下启动了BBNJ协定的谈判进程,迈出了全球海洋治理在BBNJ领域的重要一步。作为具有法律效力的国际条约,生效后的BBNJ协定和《公约》及其两个执行协定,将为全球海洋治理提供更为全面而有效的国际法规制。然而,目前BBNJ协定的谈判并不顺利,逆全球化下部分国家国际责任感的缺失,以及全球治理的主体多元化所引发的价值冲突,共同构成了BBNJ协定最终缔结所面临的现实困境。

二、BBNJ制度的主体论和BBNJ协定的谈判困境

作为国际法基本范畴中的先导性范畴,国际法的主体论是研究国际法律人格及其主体性的基本范畴,而BBNJ制度的主体论是研究有关BBNJ规制活动行为体及其相互关系的理论研究范畴。尽管国际社会在联合国的主导下已经开展了BBNJ协定的谈判工作,但近两年的BBNJ协定谈判预备委员会的报告和政府间大会的谈判成果显示,出于各自的立场,在短期内,内陆发展中国家、岛屿发展中国家以及发达国家难以就BBNJ协定的具体内容达成共识。尽管现代海洋法领域内的立法技术与客观的科技水平已达到较高水平,相关法律规则已经具备创设和实施的技术基础,但逆全球化下民族主义的复兴和国际合作精神的缺乏,削弱了BBNJ协定缔结的社会基础,由多元文化引发的价值冲突也阻碍了谈判的顺利进行。这些因素的共同作用,导致了BBNJ协定缔结进程的迟滞以及谈判中法律价值和基本原则的抽象化。

1.逆全球化下部分国家国际责任感的缺失。

目前学界并未就“逆全球化”的概念界定达成一致。全球化本质上是经济全球化,根据这一逻辑,逆全球化被部分学者理解为经济全球化历史演进中的一个插曲,其内核是不同程度和不同形式的市场再分割。在国际政治的视域下,又有观点将逆全球化阐述为发达国家对全球化收益评估的结果。此外,也有学者认为逆全球化是源自“现代化输家”对全球化的不满。尽管“现代化输家”理论显得有些偏激,但是它从社会学角度揭示了逆全球化产生的原因,并在民粹主义的兴起中得以证实。质言之,逆全球化的表现可以被归纳为对国际关系采取不同程度上的漠视和摒弃。国家主义的强化使这些国家缺乏国际合作精神,在不能继续从全球化中获利的情况下,部分国家为保全自身的利益不愿承担国际义务,最大限度地切断与国际社会的联系。尽管有损其国际形象,但因无法攫取更多的短期利益,它们仍然选择拒绝善意履行其国际义务。英国“脱欧”和美国退出系列条约的行为,在向各国警示:全球化将在某种程度上向自然状态回归。当全球性问题来临时,各国的国际责任感和合作精神将荡然无存。在此趋势下,国际法的实效将不断降低,国际条约的谈判与缔结也会失去其政治动力和社会基础。可逆性只是全球化的应有属性,全球化仍是历史发展的客观趋势。就条约退出法律机制而言,由于条约法并没有禁止条约的退出,一些国际条约本身也设置了较为完善的退出机制,国家的“退约”行为可能具有一定的合法性。然而,部分发达国家滥用其退出权利,恶意解释其国际义务,并拒绝承担相应国际责任,是对国际法的基本价值的违背。这既不符合全球化的历史潮流,也无益于现实问题的解决。“退群”“退约”更多地体现了这些国家狭隘的国家利益导向和淡薄的国际责任意识。当逃避国际责任、片面地追求短期利益成为国际关系中的主流时,国际合作便失去社会土壤,而少数国家在全球性问题解决上的努力只会是杯水车薪。长远地看,这种“自保”行为不仅有损其国际形象,而且终将损害人类的共同利益,甚至威胁到人类的共同生存。相对于政治、经济、卫生等问题而言,生态利益在国家利益谱系中的优先性有限,同时,BBNJ制度的效力空间又在国家管辖区域以外,这更淡化了部分国家对该议题的热情。尽管在国际社会的共同推动下,BBNJ协定的外交谈判得以启动,但国际社会中责任感的缺失,不仅消解了国际政治合作的社会基础,使得BBNJ协定的谈判因缺乏政治动力而面临流产的风险,同时也影响了其他全球海洋治理问题的有效解决。

2.文化差异下法律规范的价值冲突。

海洋是人类的共同财富。根据《公约》,主权国家可以对其领海和专属经济区内的海洋生物资源进行自主养护和开发,但在公海中没有任何一个国家可以享有关于海洋生物资源的专属权。基于不同的地理位置,不同国家形成了与海洋有关或无关的生产、生活方式,这些生产、生活方式又进一步演变为海洋文化和非海洋文化。文化本身是一种客观存在的社会现象,而这种现象是人类生产、生活的自然映射。海洋文化对人们的影响贯穿着人类文明的萌芽与发展,黑格尔在《历史哲学》中就表达了海洋对其思想的熏陶,体现出了海洋文化对人类思维方式的影响。进一步而言,高度依赖海洋的生产和生活习俗共同构成了海洋文化的社会基础,并通过海洋文化再次渗透到人们的思想和行为方式之中,而这种文化的核心便是“以海为生”。同时,基于环境、科技水平乃至经济发展模式的差异,各国形成不同的海洋生产方式、习惯。在不同的海洋文化下,各国对BBNJ问题持不同立场。一方支持保护的生物资源有可能是另一方赖以生存的经济来源。以鲸鱼为例,格陵兰岛、阿拉斯加等地的土著人世代以捕鲸为生,由此出现了挪威、加拿大等传统捕鲸国。与这些传统捕鲸国不同,作为世界上最大的捕鲸国,日本并不以鲸鱼作为主要的食物来源,也未将其用于科研用途。但出于其独有的海洋文化,日本政府及其国民都赞同和支持捕鲸行为。在世界范围内,作为小众文化,捕鲸传统与生物多样性保护的主流价值观相违背。1986年国际捕鲸委员会便通过《全球禁止捕鲸公约》,旨在全面禁止商业捕鲸。同时,《公约》也将包括12种鲸类在内的海洋哺乳动物列为高度洄游动物予以保护,《生物多样性公约》也明确规定了各缔约国应避免或尽量避免对生物多样性的不利影响。包括日本在内,加拿大、埃及、菲律宾、塞舌尔、希腊也退出了国际捕鲸委员会,这意味着捕鲸文化虽然小众,但并非孤例,海洋文化内部也呈现较为明显的异化现象。在BBNJ问题上,非海洋文化和海洋文化以及海洋文化之间的立场存在较大差异,这种差异性将削弱BBNJ制度背后的法律价值和法律原则在国际社会中的普遍接受性,进而使得规则的制定和遵守面临困难。相对于非海洋文化,海洋文化更倾向在保护生物多样性的前提下尽可能多地实现海洋所蕴含的经济效益;而非海洋文化,出于缺乏高度依赖海洋资源的传统,往往在海洋生物资源的保护上支持更为严格的标准。在海洋文化之间,由于不同的生物资源之间存在着此消彼长的联系,细化的捕捞传统使得海洋国家难以就不同的海洋资源达成一致的意见。以国际法的基本范畴为视角,BBNJ事务主体的价值取向将反映在BBNJ协定的构建之中。沿着自然国际法的法理逻辑,多元文化下法律文化的多样性,将使BBNJ协定的谈判缺乏一致的判断和协调标准,最终将阻碍统一的BBNJ法律制度的形成。即使最后各国以模糊态度在关键规则上达成外交妥协,也无益于BBNJ协定的有效实施。